張天佐：我國鄉村治理模式變遷及發展

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健全鄉村治理體系 築牢鄉村振興基石

——我國鄉村治理模式變遷及發展

張天佐

農業農村部農村合作經濟指導司司長

鄉村治，百姓安，國家穩。鄉村治理是國家治理的基石，也是鄉村振興的基礎。鄉村治理不僅關系到農業農村改革發展，更關乎党在農村的執政基礎，影響著社會大局穩定。鄉村治理的核心是“人”，其背後必然涉及與人相關的組織架構、制度體系、資產管理等一系列問題，是一個龐大的治理體系問題。回顧我國鄉村治理的歷史演變及發展，尤其是我們党百年鄉村治理的曆程，總結治理經驗，能夠看到在不同歷史時期，我們党始終高度重視並持續加強鄉村治理，為促進農村經濟發展和保持社會穩定發揮了重要作用。

01

鄉村治理的歷史演變

村莊一般是歷史形成的，村莊各戶之間大多利益相關、文化相連、血緣相近，是典型的熟人社會。特別是自然村落之間土地、財產、人口等界分清晰，即便曆經變遷也很難混淆。我國曆朝曆代都高度重視鄉村治理，國家治理鄉村的主要目標是獲取稅賦和實現疆域穩定。但在歷史上“皇權不下縣”，鄉村秩序主要依賴村規民約、宗法倫理、道德禮俗等非正式制度與鄉紳精英維系。家族和宗族是鄉村治理的主要組織形式，以親屬和血緣關系構成人際關系網絡，憑借族長、族規、祠堂等形式，對鄉民施行倫理教化和治理。清代後，保甲制度作為國家正式組織，成為維護地方統治的主要工具。

我們党百年鄉村治理實踐大致經曆了“政權下鄉”“政社合一”“三治合一”等發展階段。無論是在革命、建設還是改革時期，我們党都始終重視維護農民的根本利益，注重發揮農民在鄉村治理中的主體地位。新民主主義革命時期，農村經濟凋敝，傳統鄉村治理難以為繼，為重構鄉村治理秩序，我們党通過政權建設和党組織建設加強了對革命根據地的領導。

新中國成立後，鄉村治理經過了曲折的發展路徑。1950年起建立鄉政權，鄉和行政村作為本行政區域行使政府職權的機構；1954年撤銷行政村建制，縣以下統一設置鄉、民族鄉、鎮為農村基層行政單位；1959年後，逐步推行人民公社體制，人民公社作為“政社合一”的基層組織，將幾乎所有生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在手中，主要的農業資源及其分配由基層政權支配。在國家權力主導下逐步建立的“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度，經濟上由農民家庭私有制轉變為集體所有制；公社、大隊和小隊等各層級的集體，既是一級生產單元，也是一級行政管理單位。村社組織的行政化，建立起國家對鄉村社會的“強”控制秩序。在強有力的政府管控下，維系傳統鄉土社會的非正式制度被削弱。

改革開放後，在全國普遍推行家庭聯產承包責任制，從集體所有、集體經營，改為集體所有、家庭承包經營。家庭經營制度的回歸，直接動搖了“政社合一”的人民公社體制。國家逐步廢除人民公社、建立鄉政府，逐步實現政社分開。1982年《憲法》明確了鄉鎮政權、村委會群眾性自治組織的法律地位。人民公社體制在1985年全部退出歷史舞台。1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》，在總結基層鄉村自治實踐經驗的基礎上，用法律形式系統規定了中國特色鄉村自治制度的基本內容。明確村民自治的基本原則是自我管理、自我教育、自我服務, 在實踐中又具體化為村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四項民主權利和民主制度。

02

鄉村治理的新要求

党的十八大以來，把堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革總目標。党的十八屆三中全會提出，創新社會治理體制。党的十九屆四中全會《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若幹重大問題的決定》，闡述了堅持和完善13個方面的重大制度，堅持和完善制度的落腳點，就是推進國家治理體系和治理能力現代化。其中第9個制度，是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。要求必須加強和創新社會治理，完善党委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業，社會安定有序。可以看出，社會治理對國家長治久安的重要性。從社會管理到社會治理，一字之差，體現了從政府單向管理向政府主導、社會多元主體協商共治轉變，從以行政管理為主向行政、法律、道德手段綜合運用轉變，體現了源頭治理、系統治理、綜合治理的思想。反映了治理理念、主體、方式、範圍、重點等方面的發展和升華。

社會治理的基礎在基層，鄉村治理是社會治理的重點和難點。為加強和改善鄉村治理，党的十九大提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是中央在總結基層探索基礎上的新部署，是根據我國農村社會治理的基本制度安排、特點和開放背景提出的新要求。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確要堅持和加強党對鄉村治理的集中統一領導，堅持把夯實基層基礎作為固本之策，把治理體系和治理能力建設作為主攻方向，把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定作為根本目的。要全面加強農村基層党組織建設，深化村民自治實踐，深入推進農村移風易俗，著力維護農村社會穩定，提升鄉鎮服務能力。

03

鄉村治理面臨的新形勢

改革開放以來，傳統農村的封閉性、穩定性被打破，經濟結構、社會結構、思想觀念都發生了巨大變化。維系鄉村社會的血緣、地緣以及人情關系趨於淡漠, 熟人社會面臨解體。村莊治理結構、規則與秩序進一步演化與變遷，鄉村治理面臨新情況、新形勢、新要求。

農村社會結構深刻變動。
農村人口結構快速變化，城鄉人口雙向流動，依靠熟人社會特征實施的傳統治理模式，難以為繼。農民逐步分化為農業勞動者、農民工、個體工商戶、私營企業主、鄉村企業管理者等不同群體，利益訴求和取向多樣化。農民合作社、涉農企業、家庭農場等新型經濟組織和村民事務理事會等社會組織加快發展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關系為紐帶組成的非正式組織，從正反兩方面起著不可忽視的作用。因此，農村社會不再是原來主要靠宗法倫理、鄉規民約、道德禮俗等進行調控的熟人社會，必須健全鄉村治理體系，通過制度創新來解決原有制度失靈、農村社會失範問題。

農村利益格局深刻調整。
隨著城鄉融合發展的加快推進，在資源配置和要素流動過程中，勢必涉及城鄉利益的再分配、再調整。在農業產業鏈條不斷延長，土地等資產資源不斷增值的過程中，農村各類主體之間的利益關系更加複雜，利益沖突更加頻繁。特別是小農戶如何分享農業發展成果，防止被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農民之間圍繞土地征占、土地流轉、資源開發、環境保護等領域的利益沖突加劇，群體性事件時有發生。因此，必須健全鄉村治理體系，從制度上理順各種利益關系，平衡不同利益訴求，維護農村社會和諧穩定。

農民思想觀念深刻變化。
當前，農民群眾對人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長；不再滿足於增收致富、過上寬裕生活，還要求更多參與公共事務決策，依法主張和維護自身權益。同時，當前也有一些農民群眾精神空虛，相應帶來道德滑坡等問題，因此，必須健全鄉村治理體系，在保障農民群眾合法權益的同時，積極引導農民群眾樹立正確的價值觀，以健康向上的精神狀態創造幸福生活。

04

鄉村治理的重點任務

實施鄉村振興戰略的提出，標志著我國鄉村治理進入一個嶄新階段。我們必須加快構建中國特色鄉村治理體系，不斷開創鄉村振興新局面。

加強党的領導。
加強党對農村工作的領導，是我們党的傳統，也是優勢。鄉村治理是一項涉及面廣的系統工程，要毫不動搖地堅持和加強党對鄉村治理工作的領導，確保党在鄉村治理工作中始終能夠總攬全局、協調各方，為健全鄉村治理體系提供堅強有力的政治保障。要落實縣鄉党委抓農村基層党組織建設和鄉村治理的主體責任；要全面加強農村基層党組織和党員隊伍建設，這是党在農村全部工作和戰鬥力的基礎；要加強和完善村党組織對村級各類組織的領導；要大力開展党員聯系群眾活動，幫助解決實際困難，把党在農村的陣地建到農民群眾的心裏，把政治優勢轉化為實際的效果。

深化自治。
著力健全完善以党的基層組織為領導、村民自治和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種社會組織為補充的農村組織體系；創新自治形式，豐富自治內容，引導村民主動說事、議事、主事，增強村民主人翁意識，真正實現“民事民議、民事民辦、民事民管”。建立健全以法律法規、政策制度、自治章程等為主要內容的自治制度體系，依法保障村民自治制度有序推進。推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商和党務、村務、財務公開為主要內容的“五民主三公開”制度建設。不斷推進村規民約的細化實化具體化，發揮道德規範明導向、正民心、樹新風的積極作用，將民主法治精神與傳統道德力量有機融合，發揮村規民約在鄉村基層治理的“小憲法”作用。

強化法治。
加快完善農業農村立法。緊密結合農業農村改革發展進程，圍繞保障國家糧食安全與農產品質量安全、健全農業支持保護體系、完善農村村民自治和基本經營制度、培育新型經營主體、推進農業農村綠色發展，加快相關法律法規制修訂。全面加強涉農執法司法。深化行政執法體制改革，深入推進農業綜合執法。健全執法協作機制，依法嚴厲懲處涉農違法犯罪行為；深入推進掃黑除惡專項鬥爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力；加強行政執法和司法的有效銜接，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制。深化農村法治宣傳教育。堅持從人民群眾關心的熱點、焦點問題出發，從不同普法重點對象的個體需求出發，發揮“互聯網+”普法的便捷作用，開展精准普法；著重教育引導幹部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。構築矛盾糾紛化解的底線，善於運用法治思維和法治方式處理社會矛盾糾紛；鼓勵律師進村、檢察官進村、法官進村、民警進村，建立一村一律師制度，通過專業說法、以案釋法等途徑，引導村民依法表達訴求，依法維護自身合法權益。健全公共法律服務體系。加快建設公共法律服務平台，培育服務隊伍，創新服務方式，讓基層群眾享受到更便捷、更優質的法律服務。

實化德治。
充分發揮社會主義核心價值觀的引領作用。加強農村精神文明建設，把核心價值觀融入社會發展的各方面，轉化為人們的情感認同和行為習慣。充分發揮道德模範的示範作用。在農民中深入開展社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，持續選樹道德模範、最美人物、身邊好人等先進典型，鼓勵開展文明家庭、星級文明戶等創建活動，利用村中事、身邊人，引導農民自覺弘揚道德新風。充分發揮文化熏陶作用。要傳承、發展、提升農村優秀傳統文化，充分挖掘農村歷史文化、民俗文化、節慶文化等，因地制宜開展農村文化活動；搭建鄉村公共文化平台，運用通俗易懂的百姓語言、喜聞樂見的文藝作品、賞心悅目的公益宣傳和豐富多彩的主題活動宣揚真善美，鞭笞假惡醜。持續推進農村移風易俗。引導和鼓勵農村基層群眾性自治組織采取約束性措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。

充分運用智治手段。
以互聯網、雲計算、大數據和人工智能為代表的現代信息科技，深刻地改變著人們的思維方式、生產方式和生活方式，也為基層社會治理創新帶來了無限空間和廣闊前景。現代信息技術帶來的共享理念和互聯網思維正在重塑基層社會生態，正在有效地激活個體的主動性，增強社會多元主體的有機組合。要充分利用現代信息技術推進治理方式和治理手段的轉變，探索建立“互聯網+”治理模式，推進各部門資源和服務的整合，推行“一門式”受理、“一站式”辦理，提升鄉村治理的智能化、信息化、精准化、高效化水平。

來源：農民日報

圖片：網絡

監制：黃慧 編輯：李沅津