房產稅微妙信號引驚慌，北大教授：到底誰說了算？| 文化縱橫

文化縱橫 劉劍文 | 北京大學法學院 夏商末 | 廈門大學財政系【導讀】十年前試點而又中途暫停的房產稅改革，正迎來微妙節點。近期財政部、全國人大常委會預算工委、住建部、國稅總局召開房地產稅改革試點工作座談會，被認為釋放了進一步擴大個人房產稅試點的重大信號，再次觸發公眾敏感神經，引起不少焦慮：到底怎麼認識房產稅？又會帶來什麼影響？北京大學法學院教授劉劍文認為，房產稅改革的前提，是建構起民眾認可的正當性。民眾不應是被動的接受者和“納稅義務人”，而應是有尊嚴的參與者和真正的“納稅人”。他從征稅正當、定稅正當、管稅正當、用稅正當、程序正當五個維度，指出房地產稅改革必須統合“公意”，走上互信、互動的良性軌道。廈門大學財政系夏商末則發問：房產稅改革，真能調節收入分配和抑制房價上漲嗎？他分析後發現，結果可能是否定的。一方面，依靠征收房產稅進行收入分配調節，會造成較高的福利損失。房產稅會造成資本要素不合理流動，也可能誘導不少家庭選擇“離婚”投機。在房產市場供給雙重壟斷的條件下，人們的房價預期只漲不跌，房產稅最終也可能轉嫁到二手房購買者頭上。作者指出，控制房價主要還得靠價格調控，不宜過分高估稅收的作用。本文分別節選自劉劍文《房產稅改革正當性的五維建構》和夏商末《房產稅：能夠調節收入分配和抑制房價上漲嗎》兩篇文章，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。房產稅改革正當性的五維建構劉劍文（本文節選自《法學研究》2014年第2期）我國房產稅的現行法律根據是國務院1986年發布的《房產稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)。由於當時我國仍然以福利分房制度為主，該《條例》的規定相當簡單、粗糙，並且對個人所有非營業用的房產給予免稅待遇。上世紀90年代住房制度改革之後，我國的房地產市場日漸繁榮，房產稅制的相關問題也開始顯現，房產稅改革因此被提上了議事日程。特別是2010年以來，面對樓市快速上漲的壓力，房產稅改革儼然呈“箭在弦上”之勢。2011年1月，上海、重慶兩地啟動房產稅改革試點，核心內容是取消個人所有非營業用的房產的免稅待遇，對個人自住房的保有環節開征房產稅。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“加快房地產稅立法並適時推進改革”，更使房產稅改革成為關注焦點。毋庸置疑，房產稅改革是現階段我國財稅體制改革中的焦點、重點和難點，引起了社會和學界的高度關注。特別是近年來房產稅改革試點擴圍的消息頻頻傳出，也每每激起相關地區民眾的強烈反應，成為媒體和網絡上的熱點議題。可見，在經濟發展、社會轉型的時代背景下，納稅人權利意識正在不斷覺醒，民眾不再沉默地等待和接受稅制改革的結果，而是開始認識到稅收與自身息息相關。同時，人們越來越要求稅收事務上的權利保障與民主參與，開始對征稅產生懷疑和不安情緒，甚至形成“稅收焦慮”。 從更為宏大的視角觀察，這也折射出了現代社會演進和市場經濟發展的必然趨勢。在現代社會，市場經濟的浪潮極大地加劇了社會成員資源占有的不平等，誘發了垂直方向上的社會分層與水平方向上的社會分化，導致社會利益日趨多元。利益博弈成為現代政治文明的重要指針，民主參與的呼聲日益高漲。在現代化語境下，經濟基礎、社會結構、政治模式的大變遷，共同決定了單向的、強硬的、粗糙的管理模式向互動的、柔性的、精密的治理模式的轉型。因此，《決定》高屋建瓴地提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，並將其作為全面深化改革的總目標。“治理”與傳統的“統治”或“管理”的一個根本性區別在於，治理以正當性為基本要素。正當性不同於合法性或合法律性，更多地指向民眾對制度的肯定與認同，關涉到制度形成、運行與調整中的價值判斷。哈貝馬斯指出，只有同時具備正當性和合法律性的政治秩序才能稱得上公平正義，才能使社會長治久安。立足於國家治理現代化的時代背景，房產稅改革要想取得成功，就必須高度重視其正當性建構。需要指出的是，正當性涵攝著改革的各個方面和整體過程，其內涵十分豐富，既要求因循適度、公平等普遍理念，也要求符合社會成員時下的主觀意志。具體到稅制改革上，正當性可以解構為五個維度:一是征稅正當，即稅收的開征應基於某種公共利益的目的。二是定稅正當，即稅制的設計應經由公平、效率等原則的檢測。三是管稅正當，即稅收的征管應依法、有效地進行，合理控制征納成本。四是用稅正當，即稅款的使用應當更加突出公共性，向民生領域傾斜。五是程序正當，即稅制改革應當走出“試點依賴”的慣性思維，遵循法治路徑。▍前置問題：房產的可稅性檢視房產稅的課稅對象是房產，這看似一目了然，實則隱藏著相當複雜的問題。在我國現行制度下，房產的可稅性面臨著兩個特有問題的挑戰。第一個是土地公有制帶來的問題。質疑者認為，我國的公民個人並不享有土地所有權，因而不應就此承擔稅收。其實，在物權法頒布之後，這個問題在理論上就已經基本得到解決了。根據該法規定，公民個人對房屋附屬土地享有的建設用地使用權，是用益物權的一種，並且在權能上幾乎接近所有權的完滿狀態。用益物權制度正是力圖解決土地所有權的公有和使用權的私有之間的矛盾，是利用現有的民法制度來解決中國重大的權利分配問題的充滿政治智慧的做法。房屋所有者對地產享有財產權利，且從這種權利中獲得或可能獲得經濟利益，因而排除了可稅性的障礙。從國際範圍上看，美國、英國和新加坡的土地制度同樣不是完全的私有制，但這並不影響房產稅對不同產權形式的房屋的同等對待。第二個問題是雙重征稅的質疑。有學者提出，國家已經征收了土地出讓金，如果再征收房產稅，就是對同一對象重複課稅。其實，這種理解是不夠准確的。雙重征稅並不是指對同一對象多次征收不同性質的稅收，而是指對同一對象多次征收相同性質的稅收。要言之，土地出讓金和房產稅是性質截然不同的兩種公課。土地出讓金並不是稅，而是一種租，即國家作為土地所有者出讓其使用權的收益。房產稅則是國家依托政治權力、履行提供公共服務職能的政治契約而征收的稅收。二者是兩種不同權力行使的體現，在法理上並不存在雙重征稅的問題。不過，需要指出的是，從經濟上看，土地出讓金和房產稅同樣源於保有房產的收益，它們的負擔實際上是重疊的。因此，我們主張房產稅的增負應當以土地出讓金的減負為基礎。▍征稅正當：稅收目的的科學性關於房產稅改革的目的，官方曾有過明確表態:“對個人住房征收房產稅，一是有利於合理調節收入分配，促進社會公平；二是有利於引導居民合理住房消費，促進節約集約用地。”國內關於房產稅的征收目的有四種主要觀點：一是組織收入說，即房產稅是形成地方收入的主體稅收來源。二是調節分配說，即房產稅是構成社會財富重新配置的一種手段。三是優化稅制說，即完善財產稅體系，構建合理的現代國家稅種結構。四是調控房市說，即遏制房價上漲勢頭，引導理性的住房消費。這些功能究竟能否成立以及其在優位性上孰先孰後，都存有不小的爭議。從域外實踐看，房產稅也是大多數國家和地區的地方主要財政收入來源。據統計，世界上130多個國家和地區都征收房產稅，且20世紀70年代以來，各國房產稅收入占GDP的比重普遍呈現逐漸上升的態勢。上海、重慶房產稅改革試點在改革試點3年後，客觀地說，其在各方面的成效都並不顯著：兩地房價均呈上漲勢頭，且與其他城市沒有明顯差異，並未起到降低房價的作用。在調節貧富差距方面，雖然重慶方案的改革對象指向了存量高檔住宅，但試點中相對較低的稅率對於高收入階層而言無異於隔靴搔癢，反倒可能誤傷了中等收入群體。在優化稅制方面，由於當前試點嚴格上說並非對房屋的保有環節征收房產稅，其稅收模式不夠成熟、合理、系統，故尚未起到充實財產稅體系、完善我國稅制結構的作用。盡管上海、重慶房產稅改革試點在上述幾方面均未完成目標，但並不意味著房產稅在中國行不通。學界已經指出，房產稅在改革試點中之所以沒有能夠充分發揮籌集收入的主要作用，其原因主要在於稅制設計存在問題，如稅基較窄、免稅面積較大、稅率偏低、計稅依據不科學。而稅制上的失當，很大程度上又導因於對房產稅目的的認識模糊。由於尚未圍繞開征房產稅的目的形成共識就倉促上馬改革試點，其過程也只能如盲人摸象，既不知方向何在，又不敢大步前行，最終猶疑不定、進退失據。同時，房產稅改革的諸多難題，如破除土地財政依賴、建立不動產統一登記制度、完善財產評估體系等，在改革試點時都尚無眉目，所以改革試點過程自然步履維艱。極而言之，房產稅改革試點的成效不佳，並不意味著房產稅無法達到目的，反而警醒我們應當在審慎地明確目標後再推動改革。▍定稅正當：稅收負擔的適度性適度是所有優良稅制的公分母。對於房產稅而言，稅負適度的意涵相當豐富，概括來說，它要求將宏觀稅負水平保持在合理的範圍內，既實現組織財政收入的目的，又不至於過分侵犯納稅人的財產權。我國現行的房地產稅制在形式上屬於分離型，在保有環節分別課征房產稅和城鎮土地使用稅。這種規定與《條例》的時代背景不無聯系。我國於1987年才開始推行土地有償使用制度，《條例》制定時仍然是無償使用土地，因此不可能將土地作為房產稅的課稅對象。從理論上分析，房地分離課稅與合並課稅各有優劣。不過，從我國實際情況看，房地合並課稅是更優的選擇。首先，在“房地一體化”的轉讓制度下，我國不會面臨房屋和附屬土地權利人分離這一合並課稅的關鍵難題。其次，房屋和土地的價值密不可分。更何況，房屋存在使用壽命，不但不會升值，反而會貶值，因此如果房產稅僅針對房屋課征，稅基勢必逐年萎縮，不利於收入的穩定。特別需要指出的是，應當考慮賦予地方在房產稅稅率上的決定權。房產稅是典型的地方稅，而且鑒於我國各地的經濟發展水平、財政收入情況、房價高低等方面的較大差異，“一刀切”的稅率恐怕會加劇區域財力的不均衡。因此，建議全國人大在立法中采取幅度稅率，並授權省級人大根據實際情況具體決定。同時，在單一制政體的框架下，還要建立起中央對地方的監督與控制機制。具體來說，在房產稅作為地方主體稅種的情況下，低稅率會使得地方財政收入縮水，且房產稅稅源本身流動性不大，因而不太可能導致嚴重的惡性稅收競爭。這就要求全國人大將房產稅立法的關注點放在設定幅度稅率的上限，保持各地的稅負水平總體合理。此外，還有一個相關問題值得討論。《條例》雖然沒有明確作出減免規定，但卻通過“房產稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收”的規定，實際上將農村房產置於不征稅的範圍。對此，有學者指出，隨著在城鄉結合部和農村地區開辦的企業數量增多，它們享受著和臨近城鎮企業相差無幾的公共服務，但卻無需承擔房產稅納稅義務，明顯有失公平，也容易誘發避稅行為。這一觀點確實有著相當的合理性。不過，鑒於我國為農村地區減負的總體趨勢，在農村全面鋪開房產稅恐怕並不妥當。再加上城鄉土地制度改革涉及到複雜問題，在其方向明朗之前，房產稅改革暫時不宜貿然擴展到農村地區。▍管稅正當：稅收征管的有效性管稅正當，既體現在法定層面，要求嚴格按照稅法的規定課征稅收，也體現在效率層面，要求將稅務機關與納稅人的征納成本控制在合理範圍內。概括來說，房產稅在征管上面臨三大難題：一是如何有效監控房產及其價值，二是如何保證納稅人依法納稅，三是如何稽查及應對不依法納稅者。(一) 加快配套制度建設在房產稅改革全面鋪開之前，應當加快房產評估、不動產統一登記等配套制度的建設步伐，為征收管理做好信息技術准備。其中，與房產稅關系最為密切的是房產評估制度。它不僅是實現按照房產評估價值計征房產稅的前提，而且關系到整個房地產市場的穩定運行。(二) 革新稅收征管模式我國稅收征管模式的特點是“自行申報，集中征收”。這種模式比較適合我國長期以來以間接稅為主體稅種的稅制結構和以企業為納稅主體的稅收管理現狀，但不適合房產稅這種以個人為納稅人的直接稅。在上海、重慶的房產稅試點中，由於稅基較窄、規模很小，征管難的問題還沒有表現得很明顯。但是，如果房產稅在全國正式鋪開，這一問題將無法回避。尤為重要的是，要積極推進納稅申報方式在房產稅征管中的運用。與代扣代繳方式相比，自行申報不僅是一種義務，更是納稅人權利的體現。不過，納稅申報制度要發揮作用，有賴於國民具有相當高的納稅意識，有賴於自覺性的納稅協力。因此，稅務機關一方面應優化納稅服務，降低納稅人的申報成本，並可考慮采取藍色申報等獎勵誠實申報的措施。另一方面，還應加強稅務檢查與稽查，對違背申報義務及短報、漏報等逃漏稅捐者課處罰則。總之，應當逐步推動建立以自行申報為主體、以稅務代理為輔助、以稅務稽查為保障的新型稅收征管模式。▍用稅正當：地方財政的公共性在現代財稅法理念中，稅收是納稅人為獲得政府提供的公共品和公共服務而支付的“文明的對價”。納稅人不僅是被動的義務主體，也是積極的權利主體，有“要求按照憲法規定征收與使用稅收的權利”。這就從“依法征稅”擴展到了“依法用稅”：政府提供的公共品和公共服務既依賴於征稅所提供的收入，又能反過來賦予征稅行為以正當性。因此，只有堅持稅收法定、公共財產理念，以保障和改善民生為工作重點，進一步強化財政支出的公共性，才能讓民眾真正理解為什麼需要納稅，進而從根本上消解“稅收焦慮”與對抗情緒。在上海、重慶房產稅改革試點中，兩地均宣稱將房產稅收入專款專用於住房保障等民生支出，就是一個積極的做法。▍程序正當：改革路徑的合法性把價值問題轉換為程序問題來處理，是打破僵局的一個明智選擇。房產稅的改革方案在學界和實務界都爭議頗大。特別是房產稅乃直接稅，又涉及稅負的增加，因而納稅人的“稅痛”感相當強烈，對改革的不滿情緒也很容易滋生。在這個時候，房產稅改革的程序正當性尤顯重要。然而，正在推進的房產稅改革因循著行政試點路徑，即在不修改現有法律法規的前提下，由國務院主導，地方行政機關具體發布行政指令。客觀地說，這一改革路徑很大程度上處於合法性缺失的狀態。同時，行政主導的改革模式既回避了人大的間接民主控制，又排斥了民眾的直接民主參與，其正當性難以得到保障，也不符合法治國家的要求，長遠來看是不穩定、不協調、不可持續的。《決定》關於“加快房地產稅立法並適時推進改革”的表述，也已經傳達出清晰的信號，表明未來的房產稅改革應當在落實稅收法定原則的大背景下，通過全國人大制定房產稅法的方式來推進。正當性是一個充滿倫理價值色彩的法哲學、政治哲學概念。在現代社會中，正當性已經不再單純地來源於法理、傳統或卡理斯瑪，而是根植於公共利益或“公意”，是對人民主權的背書。“治理”的原意，也正是指公共事務的管理並非政府之專責，公民社會也參與其中，並與政府密切合作。換言之，民眾對秩序的參與和認同，就是秩序的正當性來源。因此，房產稅改革的正當性，很大程序上也就源於對民主和法治精神的尊崇。民眾不應是被動的接受者和“納稅義務人”，而應是具有尊嚴的參與者和真正的“納稅人”。而立法作為統合公意的有效平台，正能夠通過程序合法性來增強改革正當性，使改革走向互信、互動的良性軌道，最終以“良法”達致“善治”，實現法治財稅的美好願景。房產稅：能夠調節收入分配和抑制房價上漲嗎夏商末（本文節選自《稅務研究》2011年第4期）近幾年來，收入分配和房價飛漲成為社會各界關注的熱點問題。收入分配和房價飛漲會阻礙社會經濟的可持續發展，應當采取有效的辦法加以調節，以保證市場經濟有序運行。於是，輿論界和稅收學界出現了一種相當流行的觀點，即通過改革個人所得稅、對個人業主征收房產稅、開征遺產和贈與稅等，對富有人群增加稅收以調節收入分配；通過對私人房產征收房產稅以抑制房價。這些觀點與要求采用稅收手段保護環境、促進內需和經濟發展方式轉變等觀點一起形成了一股高估稅收職能作用的理論思潮，其根本特征是泛化甚至幻化了稅收作用，大有稅收萬能之氣勢。這種思潮如果不加以評述，必將誤導稅收實踐，並造成巨大的福利損失。▍房產稅真的能夠調節收入分配嗎(一) “房產稅能夠調節收入分配”屬於過時的理論稅收在為政府帶來收入的同時，會對經濟活動產生影響，即發生調節作用。但文明社會要的不是稅收的任何調節作用，更不是稅收的負面調節作用。政府應當以盡可能小的額外負擔獲得稅收，任何會造成社會福利淨損失的調節措施均是不可取的。判斷一項稅收政策或一套稅制是否應當出台，不能只是簡單地考慮其是否能夠對社會經濟起到調節作用，而更要考慮其發生調節作用的代價是否“合算”，即其所造成的福利損失是否會超過沒有采用稅收工具加以調節時的社會福利損失。在中國流行的大學教科書和雜志文章、媒體信息裏充斥著個人所得稅、財產稅能對收入分配發揮調節作用的論述。目前流行的觀點認為：可通過征收超額累進的個人所得稅、財產稅(包括房產稅、遺產和贈與稅)的辦法對收入分配的結果不公平進行調節。持這種觀點的人認為，富有的人，收入多、住的房子大、價值高，以所得和房屋價值為征稅對象，所得多、房屋價值高的人，納稅就應當多，從而起到調節收入分配的作用。富有的人財富生不帶來、死不帶走，在其死亡環節對其遺產課稅(為防止生前通過贈與逃避稅收，遺產稅相應地均設有贈與稅與其配合)，對其占有的財富來一個總清算，將其一部分財產收歸國有，從而起到對生前收入分配的調節效果。但是，現代財政學和稅收理論已不認為稅收能夠在沒有福利損失或以較小的福利損失代價實現對收入分配的調節。通過所得稅和財產稅對收入分配進行調節、進而增進社會福利的看法，基本上是屬於19世紀或20世紀早期以前的看法。其代表性理論是由約翰·穆勒、薩克斯、科恩·斯圖亞特、埃奇沃思等人發展起來的“犧牲說”。在邊際效用價值論興起後，犧牲說歸結為邊際均等犧牲說。他們認為，如果能夠設計一種稅收制度，使納稅人因納稅而造成的最後一個單位效用損失人人相等，那麼稅收就實現了最優，不僅公平而且不會產生福利損失。這一觀點基於所得和財產的邊際效用遞減理論。正是因為所得和財產的邊際效用遞減，因此他們認為對擁有較多所得和財產的人課征較多的稅收，不僅不會減少社會福利，還會增進社會福利。但是，這種理論到目前為止還不能在具體的稅制設計中得到貫徹，因為每一個人的效用因人因時因地而異，無法測量，效用和犧牲等概念仍屬於心理感覺範疇。本文集中討論財產稅特別是房產稅問題。財政學已經證明，由於在當今社會財富形式豐富多樣，富有者擁有的房產價值可能只占其全部資產的一小部分。因此，對房屋課稅不能起到對收入分配的調節作用。更何況，通過貸款購買的房產往往沒有納稅能力；對自住房產課征的稅收實際上也是以擁有者的工資繳納的，相當於提高了所得稅；退休者也沒有納稅能力；如果不是以評估價值為稅基，而是以房屋交易額或面積為稅基將產生嚴重不公平，因為同類房屋在不同時期、不同地段交易價格差異很大，特別是在房價上升迅速的情況下，早期購買的房屋稅額低、晚期購買的房屋稅額高，很不公平。因此，現代財政學的基本觀點是：一般性的房產稅不是一個在較低福利損失的條件下能夠對收入分配起調節作用的優良稅種。(二) 房產稅不宜作為全國性和省市級稅收國際上房地產稅的實踐表明，只有在非常嚴格的條件下，例如作為最基層政府的地方稅，且存在有效的民主體制，居民參與該稅收的政策決定、居民能夠獲得征收以及稅款使用的完整信息、居民可自由遷移等，房產稅的福利損失才是可承受的，房產稅才是可取的。從世界各國的實踐來看，房產稅一般是作為地方性稅種而存在的，而且是作為省或州以下基層地方政府的稅種。實行財產稅較為成功的美國就是如此，在那裏房產稅是作為縣鎮鄉、特別區地方政府的稅種存在的。雖然美國一些州政府曾采用財產稅作為主體稅，但早在19世紀就紛紛轉向以征收消費稅和所得稅為主。(2)房產稅不宜作為州(省)一級政府主體稅種的主要原因在於：其一，征收難度大，管理成本高。其二，州(省)範圍大，將房產稅作為州(省)稅，獲得的收入在全省範圍內安排，就無法與納稅人受益掛鉤，起不到受益稅的作用。其三，無法形成對稅負的有效控制機制。如果社區足夠小、信息比較對稱、遷移容易，當人們發現負擔的房產稅超過政府以此為經費提供的公共產品利益時，可選擇遷移來抵制。如果將房產稅作為州(省)稅，這種機制將不複存在。既然實踐表明，為了使房產稅的福利損失盡可能低，應當將其作為地方基層受益稅，那麼就不應賦予房產稅對收入分配調節的功能。(二) 房產稅終將產生淨福利損失所有認為通過房產稅可以調節收入分配的觀點均基於房屋是貨物、是資產，且假定收入與住房面積或價值正相關(前面已經指出，在金融資產和無形資產成為財富主要形態的當代，這一假定不完全正確)。這種局部均衡分析框架下的貨物論觀點流行於20世紀60年代以前。20世紀70年代，新的分析框架便已出現。由Mieszkowski(1972)提出的房地產稅稅負歸宿的資本稅觀點采用了一般均衡分析的方法，得出與傳統觀點不同的結論。新的理論認為，房地產與一般貨物不同，它們也是資本。因為保有房地產可能會升值獲得資本利得、出租則可獲得收益。因此，假定房屋建成後不出售(出售後分析對象變成房地產所有者，結論一樣)，那麼對房地產開發商而言，其手中的房地產就成為資本。對房地產無差別地課征統一稅，實際上就是對這種房地產形態的資本課征部分要素稅。也就是說，地方房地產稅，從本質上看不是有效的一次性稅收，而是對資本的課稅，這種稅收將對資本的有效配置產生扭曲。在這種情況下，即使將房地產稅作為地方基層受益稅，也存在弊端。在勞動力和土地供給數量不變的情況下，勞動報酬工資和土地價格將會上升，相應地各種商品(包括房屋)價格也會上升，進而出現兩難局面：為了保持原來的公共服務水平，就必須讓當地居民負擔更多的消費稅和財產稅即提高稅負;但由於地區競爭的存在，提高的稅率會導致資本外流，地方政府為了防止資本過多外流，就不能調高稅率，那麼公共服務水平就要下降。總之，房產稅終將產生淨福利損失。▍房產稅真的能夠平抑房價嗎目前流行的觀點認為，房價之所以上漲過快是因為從事房產投機的人太多，從事房產投機的人太多是因為在中國沒有房屋保有稅，購房時可以不考慮保有的稅收成本，購房後便可待價而沽。那麼，如果征收房產稅，讓購房者考慮保有的稅收成本，他們就會望而卻步，減少投機；已經擁有多套住房的人也會因為考慮保有的稅收成本而紛紛出售，這樣就能讓房價降低。本文認為，這種觀點看上去有一定道理，但對稅收效應的認識過於簡單。實際上，房產稅能否使房價發生影響取決於許多因素，最終結果是導致房價下跌還是房價進一步上升均有可能存在。我們先闡明房產稅與房價之間的相互關系，然後就中國可能運行的房產稅模式以及上海市、重慶市試點方案，闡述房產稅對房價的效應。(一) 中國房地產市場供求關系格局和趨勢為什麼在房價相當高的情況下，仍然出現需求過旺？這種需求實際上屬於一種被迫需求。之所以存在這種被迫需求，是因為預期房屋價格還會上升。之所以有這種預期，是因為房產供給方面存在雙重壟斷：一是政府對土地供給的壟斷；二是房地產開發商對房屋供給的壟斷。對前一個壟斷，顯而易見，在中國，土地國有實際上是城市政府所有，加上中國人多地少，特別是大城市更是如此，土地供應總是有限，且存在惟一供應者，土地招拍掛以相鄰地塊的前一次拍賣價為底價，導致土地供應價格只能節節上升，土地市場屬於完全壟斷市場。但為什麼開發商不懼怕高地價帶來的風險？這是因為開發樓盤加大、土地的招標掛牌以及一系列對房地產開發企業的資質限制，導致房地產開發項目向資本雄厚有實力的開發商集中，淘汰了中小開發商，房地產開發市場特別是一線城市市場已經成為寡頭或准寡頭壟斷的市場。在這種壟斷格局下，招拍掛過程的實力較量又將土地價格人為提高。其中的根本原因在於對房屋價格上升的預期看好。並且，只要開發商能夠以市場價格獲得所需要的任意數量資本，市場對房地產開發的資金供應就十分充足，具備擴張的資金條件。只要房地產市場的壟斷存在，房地產開發資金的供應充足，房屋供給曲線就是完全水平的，對房價上漲的預期就會長期存在。(二) 擬議和試點中的房產稅方案對房產價格的效應在目前的中國，城鄉差別很大、地區差異很大，一線城市和二、三線城市差別也很大，並不存在Tiebout模型中描繪的自由流動景象，且事實上存在嚴重的房地產市場壟斷，房產稅對房價的效應也是不確定的，但是導致房價上漲的可能性更大。在中國，資本對房屋需求是單向的，而不是多向的，即一般的情況是源源不斷地從農村流向城市，從二、三線城市流向一線城市。加上房地產市場存在很嚴重的壟斷現象，一方面對房屋的需求價格彈性低，另一方面房屋的供給彈性高。在這種格局下，沒有一個真正懂得經濟學的人敢斷言：對房價漲幅比較大的一線城市，征收房產稅後，僅僅因為預期買房後要負擔保有稅，從而一定會降低房產供給彈性，或提高房產需求彈性，導致房價下降。房產稅對房價的影響，取決於房產稅的方案，而設計怎樣的房產稅，取決於其福利影響。如果出台的房產稅稅額低於房價預期上升幅度，房屋所有者就會選擇繼續保有房屋，市場房屋供應量就不會增加，房屋價格就不僅不會下降，反而還要加上收稅因素。例如，按照0.5%的稅率，以評估價值為稅基，對私人房產恢複征收房產稅，假定房屋價值為200萬元，年負擔房產稅1萬元，如果房價每年上漲10%，房屋所有者要麼選擇繼續保有，要麼將來會以加上曆年房產稅和利潤的價格出售，其結果是房價不僅不會下降還要加上房產稅。有的人可能會認為這是因為稅率太低的緣故。如果將稅額提高到房價預期上升幅度以上水平，那不就會迫使有多套房屋的人一定要出售多餘的房屋，從而使房價下跌嗎？但是，設計較高稅率的房產稅，使其稅額超過房價預期幅度，會遇到稅制設計難題，因為中國不同城市房價漲幅不同，從高來定將使許多家庭無法承受稅收負擔，從低而定又無法有效調控一線城市房價。那麼，實行差別的房產稅制度，一市一定不就解決問題了嗎？也不盡然。前面的分析已經指出，差別的房產稅會導致資本要素的不合理流動，產生福利損失。還有一種方案就是為了不增加一般群眾的稅收負擔，只針對擁有兩套以上房屋的家庭課征房產稅，即第一套房屋不征稅，這樣不就能對房屋投機起抑制作用了嗎？非也。因為只對第一套房屋免稅將產生附帶效應，如迫使許多家庭離婚，將多套房屋變為多人各自所有，均變為第一套。此外，由於房屋面積、質量差異很大，有的人第一套只是很小的一套(如20~30平米、40~50平米)，而有的家庭的第一套可能是豪宅(幾百、幾千平米)，不顧房屋質量、面積、價值，僅僅按套課征，顯然極不公平。上海市和重慶市試點的房產稅方案能否在沒有或較低福利損失的情況下對房價起到抑制作用？筆者試加以分析。上海市的方案包括如下要素：1.納稅人：擁有上海市主城區房屋的房屋所有人家庭；2.征稅對象：新購的超過人均60平米(按位於主城區全部房屋面積計算)以上部分面積;3.征稅依據：房屋市場交易價;4.實際稅率：超過上年新建住房面積均價兩倍以上的，稅率0.42%，不超過上年新建住房面積均價兩倍的，稅率0.28%。5.政策性免稅：購新售舊且為惟一住房，一年內可退稅(本市居民家庭在新購一套住房後的一年內出售該居民家庭原有惟一住房的，其新購住房已按本暫行辦法規定計算征收的房產稅，可予退還)；成年子女新購住房且為惟一，可退稅；高層次人才、重點產業緊缺急需人才新購惟一住房可免稅；非上海戶籍居民，在上海居住滿三年第一套住房可免稅，未滿三年可先征後退，即待住滿三年可退稅。上海市的方案所征收的房產稅不是嚴格意義上的房產稅，因為對存量房產均做了豁免，其目的僅是為了限制增量房產的投資性購買，對一般的居住性需求沒有任何影響。這是一個容易推行，盡可能降低福利損失的安排。但對房屋投資性行為的抑制效應也不是很大。因為只要上海房產的價格上漲高於實際稅率0.28%，對房屋投資性行為就沒有抑制效應，從而也不對房價產生影響。重慶市方案包括如下要素：1.納稅人：應稅房屋的房屋所有人;2.征稅對象：本地居民在主城區擁有獨棟住宅超過180平米部分面積，新購獨棟住宅和高檔公寓超過100平米部分的面積;同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套(含第二套)以上的普通住房。3.征稅依據：房屋交易價。4.稅率：0.5%。本地居民擁有的獨棟住宅和高檔公寓，其交易建築面積單價在上兩年主城九區新建商品住房成交建築面積均價3倍(含3倍)至4倍的，稅率為1%;4倍(含4倍)以上的稅率為1.2%。5.減免稅政策：對農民在宅基地上建造的自有住房，暫免征收房產稅；在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人擁有的普通應稅住房，如納稅人在重慶市具備有戶籍、有企業、有工作任一條件的，從當年起免征稅，如已繳納稅款的，退還當年已繳稅款;因自然災害等不可抗力因素，納稅人納稅確有困難的，可向地方稅務機關申請減免稅和緩繳稅款。重慶市方案主要著眼點是收入分配。這一方案對一般房屋交易沒有影響，從占有資源較多的高檔住房擁有者手中獲得一部分資金用於公租房建設，也有一定合理性。但擁有獨棟住宅和高檔公寓面積多的人不一定比擁有多套公寓的人富有；這一方案以面積為標准，並不合理，房屋的價值不僅取決於面積，還主要取決於地段、裝修水平、小區公共設施、周邊環境等因素；此外，將征集的資金用於公租房建設，能否起到收入再分配作用，還取決於對公租房擁有資格的界定標准，如果公租房與本地戶籍掛鉤，將對實際上參與當地社會財富創造且已承擔了間接稅和所得稅的非戶籍居民產生不公平。總之，上海市、重慶市的試點方案對房價影響均是十分有限的。在有限區域內實行很特殊的房產稅，是否會對資本流動造成扭曲及產生其他方面的福利損失，還要看實際運行結果。此外，如果房產稅普遍推行，即使制度設計上沒有問題，在中國這樣不適應直接稅的社會文化氛圍中，一家一戶上門評估、征收房產稅(物業稅)，要耗費多大的征收成本，其所可能引起的政治風險該有多大，也需要認真評估。因此，控制房價，應該價稅分流，稅收只能做它能做的事情，價格的調控還應當從引起房價上漲的根本原因入手。即用好政府土地收入，采取適當方式(不一定就是限價房、廉租房)返還給低收入群體，讓他們雖然買不起房子但租得起房屋；分割並縮小房地產開發項目，實行統一規劃、個別投資、集中建設，讓中小資本能夠進入一線、二線城市房地產市場，增加競爭性，盡可能消除壟斷；采用適當的產權方式(如個人自由聯合體)將土地產權回歸百姓(包括農民)，塑造土地供應市場主體，減少土地供應壟斷；在減少金融風險的情況下，增加房地產資金供給，同時提高容積率，加速房屋開發，大量增加房屋供應。從而，最終消除對房價只漲不跌的預期，使中國房地產市場走上健康可持續的軌道。本文摘編自劉劍文《房產稅改革正當性的五維建構》和夏商末《房房產稅：能夠調節收入分配和抑制房價上漲嗎》，篇幅所限，內容有所編刪，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。 《房產稅微妙信號引驚慌，北大教授：到底誰說了算？| 文化縱橫》完，請繼續朗讀精采文章。 喜歡 小編的世界 e4to.com，請記得按讚、收藏及分享！
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