朗讀歐盟“碳關稅”或提前落地並更為激進——解讀歐洲議會國際貿易委員會的修訂意見第歐盟“碳關稅”或提前落地並更為激進—

《歐盟“碳關稅”或提前落地並更為激進——解讀歐洲議會國際貿易委員會的修訂意見》
經濟觀察報13:19經濟觀察報官方帳號,優質財經領域創作者
吳必軒/文 今年7月14日，歐盟委員會向歐洲議會和歐盟理事會提交了設立碳邊境調節機制（CBAM，俗稱“碳關稅”）的立法議案。這是歐盟碳關稅進入立法程序的第一步。一周前，11月29日，歐洲議會的國際貿易委員會（INTA）公開了對該議案的《修正意見稿》，預示著碳關稅的具體設計可能將發生重要變化。先交代一點背景信息。按照歐盟議事規則，歐委會提出的立法議案必須經過歐洲議會（代表公民利益）和歐盟理事會（代表歐洲各國利益）通過才能成為法律。具體來說，歐委會提出的碳關稅《議案》，須先由歐洲議會進行“一讀”——或全文采納，或修正其文本。然後，再由歐盟理事會對歐洲議會的一讀文本進行“一讀”——或全文采納，或再行修正（引出二讀）。《議案》文本目前正處在歐洲議會的“一讀”階段，雖然11月29日國際貿易委員會提出的《修正意見稿》還有待於歐洲議會最終表決通過，但它反映了主導的關鍵委員會的態度，預示著很可能發生的設計變化。一.碳關稅的實際征收可能提前一年根據歐委會的《議案》，碳關稅的實施有一個三年的過渡期（2023—2025年）。在這三年裏，歐盟並不對進口產品征收碳關稅，只要求進口商按季度報告進口產品的數量和碳含量。過渡期結束後，即從2026年1月1日起，出口到歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁才開始繳納碳關稅。而在歐洲議會國際貿易委員會的《修正意見稿》裏，過渡期條款的結束日期和征稅條款的生效日期都被悄然提前了一年。這意味著不征稅的緩沖期從三年縮短為兩年，從2025年起碳關稅就將正式開征。幾個月前，筆者在解讀歐委會的《議案》時曾指出，三年緩沖期的安排有助於緩解歐盟的貿易夥伴對碳關稅的警惕，說明“歐委會並未低估推動CBAM所面臨的阻力，在現階段選擇了漸進的謹慎的路線。但是隨著時間進展，尤其是今年11月第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）之後，不排除歐盟的策略會發生變化< 《謹慎地創造遊戲規則——歐盟最新“碳關稅”法案詳解》>。”現在看來，在COP26之後歐洲內部確實出現了不再那麼謹慎試探的意見傾向。如下文所述，這一變化的背後，顯現出歐盟和美國在氣候貿易措施上開始“相向而行”。二.承認其他國家減碳政策的合規成本——歐盟和美國開始相向而行1.背景歐盟碳關稅制度設計的一個重要原則是避免“雙重征稅”。碳關稅的目的是使進口產品承擔和歐盟產品相同的碳成本。如果進口產品在其生產國已經承擔了一定的碳成本，那麼就應當從碳關稅中扣除這部分成本。否則，進口產品就要為其碳排放“買單”兩次，一次在國內，一次在進入歐盟市場時——這就是“雙重征稅”。這必然導致進口產品所承擔的碳成本超過歐盟同類產品，徹底破壞碳關稅的公平性。因此，歐委會《議案》的第九條規定，在進口產品的碳關稅中，應扣除其在原產國已支付的碳價。關於“碳價”，歐委會的《議案》將之定義為：以碳稅或者碳市場配額形式支付的貨幣金額。我們可以把這種碳價稱為顯性碳價。這一定義隱含著一個重要假設，即企業所承擔的減排成本（碳成本）主要體現在顯性碳價上。這個假設在歐盟或許成立，因為歐盟有一個成熟的碳市場，並以之作為控制溫室氣體排放的主要手段。所以歐盟的碳市場配額價格（顯性碳價）或許可以准確地反映企業的減排成本（碳成本）。但是，並非所有國家都像歐盟一樣以碳市場作為控制溫室氣體排放的主要手段。有的國家可能以市場和行政手段（如能耗雙控）相結合來實現控制溫室氣體排放的目的。而有的國家幹脆既無碳市場又無碳稅。但是，即使在這些國家，企業也會因為政府的溫室氣體減排政策（例如設定新能源發電比例、排放標准）而承擔一定的減排成本（碳成本），只不過這種減排成本並不以碳配額價格或者碳稅的形式體現，更難以量化。我們可將其稱為隱性碳價。按照歐委會的《議案》，歐盟只承認顯性碳價，不承認隱性碳價。這引起了誰的焦慮？答案是——美國。美國目前既沒有全國性碳市場，也沒有碳稅，而且未來推行的難度也非常大（因為需要國會通過立法）。這樣一來歐盟碳關稅開征之後，美國的出口產品就拿不到一分錢的“國內碳價抵扣”。盡管從現階段的產品範圍來看，歐盟碳關稅對美國出口的影響遠小於對歐盟其他主要貿易夥伴的影響，但是不認可隱性碳價這一點還是引發了美國的顧慮。在歐委會《議案》公布後不到一周，美國的兩位民主党國會議員就於今年7月19日提出了美國版的碳關稅立法提案——FAIR法案。這個法案所設計的美國版碳關稅方案本身並不值得關注，因為它幾乎沒有通過的可能性。其看點倒是在於國別豁免條款。根據法案，某國產品獲得美國碳關稅豁免的條件是：（1）該國不對美國產品征收碳關稅，並且（2）該國控制溫室氣體排放的法律法規和美國一樣嚴格。這就是赤裸裸地要挾歐盟了，因為只有歐盟在進行碳關稅立法。此外，今年8月9日兩位共和党議員也聯名致信美國總統拜登，表達了對歐盟碳關稅的嚴重關切。這兩位議員表示，歐盟不承認美國這樣沒有正式碳價機制的國家所取得的減排成就，會不公平地影響美國產業和產品的競爭力。兩位議員建議拜登政府說服歐盟，與美國及其他盟友一起聯手制定共同的氣候貿易政策。2.變化11月29日公布的歐洲議會國際貿易委員會（INTA）的《修正意見稿》為承認隱性碳價打開了大門。INTA修改了第二條第12段，改為：歐盟考慮一國的（1）碳定價機制，和（2）除碳定價機制外，同樣有效的減碳措施，可就適用第九條（扣除原產國碳價）與該國達成協議。“除碳定價機制外，同樣有效的減碳措施”這一句是新加上的。這意味著歐盟可以和美國（當然也包括其他國家）協商，就其國內的隱性碳價達成某種安排，並在後者的輸歐產品的碳關稅中予以扣除。值得注意的是，INTA並未對“碳價”的定義做任何修改，仍然是“以碳稅或者碳市場配額形式支付的貨幣金額”。這意味著在是否承認一國的隱性碳價的問題上，歐盟將保留充分的操縱空間。如果想認可你的隱性碳價，就和你達成協議。如果不想認可，總有辦法達不成協議（例如在“同樣有效”這四個字上做文章）。3.動機美國的抵制態度肯定是歐盟推動碳關稅的主要障礙之一。認可隱性碳價能夠緩解這一態度。但是筆者認為，承認隱性碳價不僅是因為來自美國的壓力，而更多是因為歐盟和美國已經達成合意，聯手制定以碳為標准的國際貿易規則（筆者稱之為“氣候貿易規則”）。一個月前，美國和歐盟和解了發端於特朗普時代的鋼鋁貿易爭端。和解方案的第一步是美國豁免歐盟鋼鋁產品的“232關稅”，歐盟也中止報複性措施，雙方還叫停了相關的WTO訴訟。第二步，雙方將用兩年時間談判，達成一個針對鋼鋁產品貿易的“安排”。從已公開的文件看，這個“安排”意在設計出世界上第一個以碳排放和市場經濟為雙重門檻的全球鋼鐵貿易協定。從這個意義上看，美歐和解的影響將遠超出鋼鋁行業，它標志著美歐開始聯手主導制定氣候變化時代的國際貿易規則，推動成立國際貿易中的“碳俱樂部”。歐盟和美國一起制定以碳為標准的貿易（壁壘）規則，最大的障礙就是美國說不清楚自己國內的碳成本。首先，歐盟的碳關稅可能“誤傷”美國，因為後者拿不出可以量化的國內碳成本去抵扣碳關稅。第二，美國需要和歐盟協同，設立自己的碳貿易壁壘，也必須有國內碳成本作為參照。說白了，不解決美國國內碳成本這個事，歐盟沒法和美國“一起玩”。現在可以看出“除碳定價機制之外，同樣有效的減碳措施”這句話的深意。它使得歐盟和美國至少可以互相承認對方的國內碳成本。這是歐洲議會邁出的與美國相向而行的一步。至於如何將美國的減碳措施換算為量化的成本，這個難題就留給技術官員和經濟學家去解決了，大概總能想出辦法來。無論如何，承認隱性碳價是個潘多拉盒子，一旦打開必會帶來大量棘手問題，例如適用範圍、方法論和工作量等。所以筆者預計在後續的立法進程中這一條修改必定會引起激烈爭論。三.其他方面除了以上兩個有全局性影響的變化，INTA的《修正意見稿》還提出了其他比較重要的調整，包括落實將間接排放（生產用電排放）納入征稅範圍，推動將產品範圍向下遊延伸，擴充對規避行為的定義，強化對規避行為的舉報和審查機制。本文對這些調整不做詳細介紹，留待歐洲議會正式通過的“一讀文本”公布後再做解讀。在宏觀原則層面，INTA的《修正意見稿》強調歐盟應當與其夥伴合作，創建一個可持續貿易的開放的多邊全球體系。這句話值得仔細品味。可持續貿易（sustainable trade）一詞在《修正意見稿》中出現了5次，是一個核心主張。筆者的看法是，可持續貿易是指可持續產品的貿易，也就是低碳產品的貿易；倡導可持續貿易就意味著限制不可持續貿易，即高碳產品的貿易。開放是指尋求其他志同道合的國家加入。通過這份《修正意見稿》，歐洲議會的國際貿易委員會在倡導一個總體原則，即歐盟應當結合碳關稅與國際合作這兩條途徑，實現其戰略目標——創建促進低碳產品貿易（限制高碳產品貿易）的全球貿易規則。這個態度反映了今年7月14日以後的情況變化，特別是美歐就協同制定氣候貿易規則達成合意。四.結語2021年是氣候貿易措施元年。幾個月前，歐盟的碳關稅進入立法程序是打響了第一槍，也可以看作是拉開了氣候貿易規則時代的序幕。氣候貿易規則是指以碳為標准的國際貿易規則。從目前的情況看，歐盟和美國已經達成合意，協同行動以期主導規則制定，並尋求其他國家的加入。碳關稅的性質是單邊的氣候貿易措施。除此之外，未來還會出現以碳為標准的，針對特定產業（產品）的雙邊或諸邊優惠貿易協定，例如美國和歐盟正在籌劃的針對鋼鐵和鋁產品貿易的“安排”。此類安排將創建國際貿易中的“碳俱樂部”（也可稱之為“碳的關稅同盟”），俱樂部成員將對來自於非成員的進口產品采取一致的氣候貿易措施。隨著此類俱樂部的成立和擴大，全球貿易規則將被改寫。上述動向已經引起了國家貿易主管部門的高度重視。11月18日，商務部發布了《“十四五”對外貿易高質量發展規劃》。《規劃》將“構建綠色貿易體系”定為“十四五”期間外貿工作的重要任務，還特別明確提到了“推動國內國際綠色低碳貿易規則、機制對接”和“積極應對綠色貿易壁壘，參與多邊和區域綠色貿易議題交流合作”。相信在下一步推進有關工作時，會進一步加強對低碳貿易規則和綠色貿易壁壘的動態跟蹤和分析研判，制定有效應對策略。（作者系中國碳中和50人論壇特邀研究員、海華永泰北京律師事務所高級合夥人）
《歐盟“碳關稅”或提前落地並更為激進——解讀歐洲議會國際貿易委員會的修訂意見》完，請繼續朗讀精采文章。
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