美國退出《開放天空條約》對歐洲意味著什麼？

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圖為美國用於執行偵查俄羅斯任務的OC-135B偵察機。（圖片來源：中國央視網）

夾在美俄之間的歐洲

美俄於1992年簽署了《開放天空條約》（Open Skies Treaty），條約允許雙方通過無武裝的固定翼偵察機穿越對方領土收集情報，提高軍事互信，大部分北約國家都加入該條約。

波蘭駐北約政治顧問、波外交部前官員多米尼克·揚科夫斯基（Dominik P. Jankowski）在卡耐基智庫歐洲網站carnegieeurope.eu撰文指出，相比於其他戰略安全條約，《開放天空條約》是一份技術性很強的文件，長達97頁。由於允許對方軍機直接進入己方領土，因此條約在細節方面進行了嚴格的規定，包括每年飛越次數配額、飛機上的設備限制、飛行計劃等。

2020年5月，美國單方面指責俄羅斯違反條約，並聲稱半年後（即11月22日）退出。盡管美國在聲明中未指出俄羅斯具體違約內容，但據歐洲理事會對外關系委員會高級政策研究員古斯塔夫·格雷塞爾（Gustav Gressel）在官網ecfr.eu透露，俄羅斯禁止了外高加索、克裏米亞、中央-2019軍事演習的飛行區域，還限制了在加裏寧格勒的飛行時間，這些都違反了條約規定。美國宣布退約後，俄方反駁美方的指責沒有根據，並稱美方提出的條件“絕對不可接受”。

美俄雙方就此陷入了“自說自話”的互相指責，夾在其中的歐洲曾試圖通過積極對話的方式將俄羅斯繼續留在條約內，但並沒有奏效。北京央視網報道，俄總統普京曾回應：“（歐洲的想法）真是一出好戲。你們都是北約成員國，你們倒是可以繼續空中偵察，給美國傳遞獲得的情報，而我們卻不能空中偵察，就因為我們還留在這個條約當中。”

11月20日，距離美國正式退約的前兩日，法德意等多個歐洲國家再次強調條約仍然“有效和有用”，歐洲國家的集體發聲換來了俄方列出的“要求清單”，包括以書面承諾不禁止在有美軍基地的領土上空進行飛行、不向美國共享其在俄領土偵察到的信息。

圖為俄羅斯用於偵查美國任務的圖-214ON偵察機。（圖片來源：中國央視網）

條約究竟對誰有利？

在古斯塔夫·格雷塞爾看來，可以肯定的是，歐洲無法說服俄羅斯完全遵守原有條約，《開放天空條約》只對部分國家意義非凡，這也體現在歐盟“三心二意”的外交政策上，難以獲得廣泛的支持。而對於美國、俄羅斯這種已經擁有了龐大太空衛星系統的大國來說，再進行天空中的飛機偵察意義有限，但對於缺乏軍事獨立的歐洲中小國家來說，條約在一定程度上的確減少了其與大國之間軍事權力不對等的問題。

據美國智庫布魯金斯學會（brookings.edu）網站數據，在《開放天空條約》實施的15年裏，俄羅斯和白俄羅斯在美國上空進行了196次偵察飛行，美國在俄羅斯和白俄羅斯上空進行了71次，而其他締約國家則在俄羅斯和白俄羅斯上空進行了高達500次以上的偵察飛行。從這些數字上不難看出該條約對於部分國家來說意味著什麼。

在2014年的克裏米亞危機中，美國在烏克蘭頓巴斯地區和俄烏邊境上空進行了偵察飛行，為烏克蘭政府提供了數據和信息，也表達了美國在政治層面的支持。比利時媒體neweurope.eu稱，對波蘭來說，非常有必要加強其東翼安全，偵察飛機從該國領土起飛無疑比從德國領土起飛獲得更多收益。

歐洲戰略自主已不再是一種選擇

退出《開放天空條約》是美國在任總統特朗普做出的重要決定之一，在其執政期的最後兩個月裏，將退約“進行到底”的政策會給美歐關系帶來的影響還不明確，即將上台的拜登政府是否會改變該決定值得關注。按照以往的了解，拜登持多邊主義看法，曾表示將恢複美國與歐洲的傳統盟友地位，他和民主党議員還曾批評過特朗普政府退出《開放天空條約》是短視的，但是，上台之後的拜登面臨現實問題如何考慮和決定還很複雜。

近年來，歐洲關於戰略安全自主的討論越來越多，正如德國總理默克爾所說的“必須將命運掌握在自己手中”，歐洲也愈發意識到這一點。盡管北約在歐洲安全中仍然發揮不可或缺的作用，但在北非薩赫勒、在東地中海等地區，仍然需要歐盟自己來統一立場、協調行動，從而維持地區安全穩定。

歐盟外交與安全政策高級代表兼歐盟委員會副主席約瑟夫·波雷爾（Josep Borrell）在媒體arabnews.com專欄評論文章中說，盡管拜登提出希望恢複大西洋關系，但是“回到過去”並不簡單。面對國內和國際挑戰，美國將更看重國際關系帶來實際利益。“（歐洲）戰略自主已不再是一種選擇。”