「楊原 張宇燕」新冠肺炎疫情下的全球政治與安全

中國社科院世經政所

中國社科院世界經濟與政治研究所

摘要2020年全球政治與安全形勢在新冠肺炎疫情的沖擊和催化下呈現更多的沖突性和競爭性。受特朗普政府“美國優先”戰略及疫情影響，全球化進程遭遇明顯阻礙。現有多邊治理機制在應對全球性危機時的短板進一步凸顯，區域內一體化動力加強。傳統安全風險和非傳統安全風險同時加劇，相互傳導。傳統安全風險在印太地區尤為突出，台海、南海和南亞地區軍事沖突風險上升。突發的全球性疫情使得公共衛生安全在全球治理中的重要性進一步提升，同時使氣候、能源、糧食等非傳統安全問題進一步複雜化。2020年的中美戰略競爭在疫情和美國大選等因素的催化下不斷加劇，導致中美關系發生這種深刻變化的根本原因是中國崛起以及由此引發的國際格局的變化。2021年美國新政府上台後，中美博弈的總體程度預計不會發生太大變化，但具體博弈方式、領域和結構可能出現較大調整。

關鍵詞中美關系 非傳統安全 國際格局 全球治理 傳統安全

2020年全球政治與安全形勢在新冠肺炎疫情的沖擊和催化下呈現更多的沖突性和競爭性。全球治理方面，受特朗普政府“美國優先”戰略及疫情影響，全球化進程遭遇明顯阻礙。與此同時，現有多邊治理機制在應對全球性危機時的短板進一步凸顯，區域內一體化動力加強。國際安全方面，傳統安全風險和非傳統安全風險同時加劇、相互傳導。傳統安全風險在印太地區尤為突出，台海、南海和南亞地區軍事沖突壓力持續保持高位。突發的全球性疫情使得公共衛生安全在全球治理中的重要性進一步提升，同時也使氣候、能源、糧食等非傳統安全問題進一步複雜化。2020年的中美戰略競爭在疫情和美國大選等因素的催化下不斷加劇，導致中美關系發生這種深刻變化的根本原因是中國崛起以及由此引發的國際格局的變化。受此影響，未來的中美戰略競爭將是一種持續而全面的競爭。一、全球治理現狀與挑戰

（一）全球化進程遭遇明顯阻礙

在特朗普政府“美國優先”戰略和“脫鉤”政策的影響下，全球化進程在2020年以前就已經出現放緩甚至倒退的趨勢，而這一趨勢在2020年進一步放大。

疫情成為全球化進程的最大阻力。2020年，新冠肺炎疫情迅速發展為百年一遇的全球大流行病。各國為防控疫情，不得不采取嚴格的中斷交通、限制人口跨境跨界流動等管制措施，再加上各國為抵禦疫情導致的經濟衰退而紛紛出台貿易保護主義措施，人員、物資、資本的全球流動急劇下降。各國為防疫而進行的隔離以及停工停產等措施，還導致服務業以及制造業受到嚴重影響，東亞、歐洲和北美等全球三大產業鏈中心均遭受重創。不僅如此，疫情還暴露和加劇了國家間的矛盾和不信任，各自為政、以鄰為壑的現象不斷發生。疫情造成的全球產業鏈、價值鏈、供應鏈中斷以及一些國家抗疫急需的物資得依靠別國來供應這一現狀，使得主權國家更加重視本國的經濟安全，力圖將關系國計民生的產業鏈和供應鏈控制在自己手中，這進一步削弱了全球化發展的基礎。

美國的“退群”外交加劇全球治理體系分裂。2020年美國繼續退出或威脅退出一系列國際機構，致使諸多領域的公共產品供給短缺，治理赤字加劇。2020年5月，美國宣布退出與俄羅斯和歐洲其他國家簽署的《開放天空條約》。7月，美國正式通知聯合國退出世界衛生組織（WHO），計劃在2021年7月完成退出後，將原本向世衛組織提供的資金轉用於其他聯合國項目。美國此前是世衛組織最主要的捐助者之一，每年捐款超過4億美元，是其他大多數國家的兩倍。美國在疫情最嚴重的時間節點選擇退出，不僅對全球抗擊新冠肺炎疫情造成了極其不利的影響，而且使得消滅傳染性疾病計劃遭受沉重打擊，並由此加劇未來地區和全球再次遭受傳染病侵襲的風險。不僅如此，特朗普政府甚至威脅退出世界貿易組織（WTO）這個全球貿易治理的核心機制。這些“退群”舉動以及由此造成的國際社會的不穩定預期正嚴重沖擊現有全球治理體系，使全球體系分裂壓力不斷上升。

疫情推高了逆全球化思潮。隨著近年來全球化進程遭遇阻滯，逆全球化、反全球化思潮也在逐步走強。2008年金融危機之後，歐洲接連出現的債務危機、難民危機和英國脫歐等事件推動了歐洲民粹主義的興起和傳播。特朗普執政以來推行貿易保護主義，接連退出多個國際多邊機制和協定，推動了美國的孤立主義和民族主義情緒。疫情的暴發，在很大程度上增加了這些逆全球化思潮在全球的“適應性”和“接受度”。疫情造成的全球供應鏈、產業鏈和價值鏈斷裂，客觀上助推了經濟民族主義發展。疫情後，戰略自主性可能成為重組供應鏈的首要考量因素。民族甚至種族矛盾在疫情期間也進一步惡化。歐美國家的一些政府官員不斷對疫情進行汙名化攻擊和政治化解讀，將公共衛生問題強行上升為民族矛盾問題，這進一步破壞了國家間合作原本就已經十分脆弱的信任基礎。

（二）現有多邊治理機制短板凸顯

多邊治理與區域化是全球化的兩個重要維度。2020年多邊治理乏力、多邊主義示弱，是全球化遭遇阻滯的主要體現。歸納而言，現有多邊治理機制凸顯短板主要緣於三方面因素。

一是現有多邊機制自身改革進程滯後。例如，作為二戰後國際多邊主義秩序核心機制的聯合國，近年來對其改革的呼籲與其實際改革進程的停滯不前之間形成了突出的矛盾。民調顯示，只有34%的受訪者認為聯合國在相關事務中表現出色。<1>2020年3月，聯合國秘書長古特雷斯發起了一項人道主義計劃，旨在減輕疫情對脆弱和貧困國家的影響，但受制於20億美元的龐大預算，該計劃的落實和預期效果並不樂觀。2020年6月，印度第8次當選安理會非常任理事國，倡議發布《改革多邊體系的新方向》（NORMS）用以指導聯合國安理會改革。不過，印度的根本訴求幾乎不可能在短期內實現，五大國基本不可能在相關議題上保持一致。資金動員力不足、主要參與國對改革方案的分歧，都極大地限制了聯合國以及其他多邊機制治理能力的發揮。

二是大國競爭加劇了現有多邊機制的分裂趨勢。大國競爭與對抗曆來是全球化和全球多邊合作的阻撓因素。第一次世界大戰前的歐洲列強因爭奪殖民地而將歐洲分裂為兩大對峙的軍事集團。第二次世界大戰結束後，美國和蘇聯兩個超級大國的戰略對抗又將東西方割裂為彼此隔絕的兩大陣營。特朗普上台以來美國以關稅為武器的對華打壓，在2020年向科技、人文、地緣政治、意識形態等領域全方位擴展。中美戰略競爭的加劇不可避免地沖擊著現有多邊機制。例如，盡管WTO曾經是美國維持全球領導權、治理全球經濟的重要依托平台，但出於打壓中國的戰略需要，美國一再強調中國是既成多邊秩序的獲益者，而美國卻從國際秩序的締造者、維持者和最大受益者逐漸演變為最大的受損者，因此其對WTO職能的維系和改革持消極態度。2020年9月，特朗普甚至要求WTO將美國列為發展中國家，並以美國退出WTO相威脅。不少學者擔憂，如果中美戰略競爭演變成一場持久沖突，美國可能繞開當前多邊機構，乃至構建排除中國的機構，最終導致“平行秩序”的出現和現有多邊機制的徹底崩塌。<2>

三是疫情進一步暴露了現有多邊機制的短板。疫情的最直接影響是打亂和推遲了現有機制的改革進程。2020年5月，討論安理會改革問題的政府間談判聯合主席致信聯合國大會，將政府間談判的時限推遲至“另行通知”。由於疫情的全球大流行，聯合國總部一度暫停了面對面會議。更為重要的是，疫情的蔓延和加劇極大地暴露和放大了多邊主義在治理效率上的“短板”。國際社會存在一系列應對全球公共衛生緊急情況的多邊機制，但是這些機制並沒能有效阻止大多數國家采取單邊應對的態度。其中G7、G20和聯合國安理會等機構在抗疫行動上缺乏協調，G7成員國更加強調邊境封鎖，G20對疫情雖有反應但相對遲緩，在與國際金融機構的互動中沒有做出充足的具體承諾。在3月的G20視頻會議前，國際貨幣基金組織和世界銀行號召G20采取行動為最貧窮國家提供債務減免，但G20成員方在會議上沒有立即做出明確承諾。<3>現有多邊治理機制應對疫情的“乏力”不可避免地削弱了它們的權威性和行動力。

（三）區域內一體化動力加強

面對大國競爭和美國“退群”，部分地區性國家在全球治理方面選擇抱團取暖，區域一體化趨勢因此增強。疫情危機的出現更是為區域一體化的增強提供了外生助力。在全球疫情治理相對缺位的狀況下，許多區域間組織在諸邊框架下通過雙邊方式交換抗疫信息，加強多部門合作，規範程序並提高透明度。<4>例如，非盟、東盟、海灣合作委員會和南亞區域合作聯盟均制定了應對危機的區域性整體方案。其中，海灣合作委員會建立了聯合行動辦公室，分享每個成員國控制病毒傳播的經驗、最新數據和應急能力，南亞區域合作聯盟建立了應急基金，南方共同市場國家建立了旨在促進與病毒相關的研究、教育和生物技術發展的基金。雖然疫情逐步得到控制，但全球經濟頹勢短期內難以逆轉，不少國家出於規避系統風險的考慮，愈發重視供應鏈的完整性和自主可控性，采取諸多手段促使供應鏈的區域化集聚，由此進一步加快了區域一體化的趨勢。<5>

2020年的區域一體化突出表現在東亞、非洲和北美地區。在東亞，包括東盟和中國在內的15個國家最終簽署《區域全面經濟夥伴關系協定》（RCEP）並由此構建亞太地區自由貿易平台。非洲力圖建立世界上最大的自貿區，在54個國家和地區建立商品和服務的單一市場，使商務旅客和投資自由流通，通過簡化貿易吸引長期投資，涵蓋12億人口和2.5萬億美元的經濟總量。非洲於2018年發起自貿區倡議，並提出在2020年7月正式啟動。受疫情影響，非盟委員會將自貿區的正式啟動推遲到2021年1月1日。2020年1月，特朗普簽署修訂後的《美加墨協定》（USMCA）替代原有的《北美自由貿易協定》，作為該地區的新貿易機制正式生效。相對於其他地區一體化的國家自主性而言，該機制的大國主導色彩更為濃重，盡管如此，該協定仍然會相對提升北美地區的經濟一體化程度，減少貿易和聯合生產的壁壘，促進邊境的貨物和服務流動。二、傳統與非傳統安全問題

（一）印太地區傳統安全風險明顯升高

2020年，印太地區以國家間軍事沖突和政治軍事對抗為主要形式的傳統安全風險並未因疫情的蔓延而緩解，相反有繼續升高的趨勢。

過去一年，美國國防部、國務院相繼出台《印太戰略報告》，進一步明確“印太戰略”的總體規劃和實施路徑，強調印太戰略必須強化軍事優勢，將軍事手段視為推行印太戰略的重要政策工具，同時要在印太區域構建安全、政治、經貿、價值觀等領域的新型框架，與盟友及夥伴共建“印太秩序”。美國推進印太戰略的核心意圖無疑是遏制中國。隨著中美戰略競爭不斷加劇，美國顯著加大了對台灣事務的介入力度。2020年美國先是通過所謂的“台北法案”，隨後又拉攏少數國家炒作“台灣參加世衛大會”話題，之後又對台灣多次軍售，通過了所謂的“2021財政年度國防授權法”，邀請台灣參與環太平洋軍事演習，甚至還多次派遣在職高級官員訪問台灣，不斷試探中國戰略底線。

在南海，美國不斷制造地區緊張局勢。在外交層面，美國公開為越、菲、馬、印尼等國的非法主張和行動撐腰打氣，鼓勵有關國家采取油氣開發、海上執法、島礁建設等行動，給中國制造麻煩。在軍事層面，美軍艦機在南海地區從事所謂的“自由航行行動”更加頻繁和激進。在法律層面，美國以《聯合國海洋法公約》維護者自居，不擇手段地就南海問題對中國展開圍攻。2020年7月13日，美國發表了《南海政策聲明》，除督促中國執行所謂的“南海仲裁案裁決”外，首次正式否認中國在南海的“斷續線”主張。<6>此外，香港事務在美國對華打壓戰略中的比重也越來越大。近一年來，特朗普政府極力阻止香港修訂《逃犯條例》，為香港反對派和激進勢力從事反中亂港活動提供保護傘，對香港進行制裁，出台所謂的“香港人權與民主法案”“香港自治法案”，粗暴幹涉中國內政，加劇中美關系緊張局勢。

南亞地區，印度在領土爭議問題上不斷制造紛爭，與巴基斯坦、中國、尼泊爾等鄰國多次發生邊界沖突與爭端。特別是中印兩國，自2017年“洞朗對峙”之後，時隔三年再次發生邊境沖突。2020年4月以來，印度邊防部隊單方面在加勒萬河谷地區持續抵邊修建道路、橋梁等設施，中方多次就此提出交涉和抗議。5月6日，印度邊防部隊乘夜色在加勒萬河谷地區越線進入中國領土，阻攔中方邊防部隊正常巡邏，蓄意挑起事端，試圖單方面改變邊境管控現狀。<7>6月15日晚，在中印邊境加勒萬河谷地區，印軍違背承諾，再次越過實控線非法活動，蓄意發動挑釁攻擊，引發雙方激烈肢體沖突，造成人員傷亡。<8>8月底，印軍破壞前期雙方多層級會談會晤達成的共識，在班公湖南岸、熱欽山口附近再次非法越線占控，公然挑釁，造成邊境局勢緊張。<9>

綜合來看，在疫情一度成為全球焦點的背景下，印太地區發生大國間軍事沖突的風險不降反升。這一點似與國際關系常識不符。傳染病威脅屬於非傳統安全問題範疇，一般而言，非傳統安全問題的出現往往有助於抑制國家間的傳統安全問題。2001年“9·11”事件使得恐怖主義這個非傳統安全威脅迅速凸顯，美國小布什政府由此調整了原本的遏制中國的政策，轉為與中國在反恐問題上積極尋求合作。而此次新冠肺炎疫情同樣屬於非傳統安全問題，卻並未起到同樣的緩和中美、中印沖突的作用。導致這種差異的核心因素在於，此次疫情直接影響了大國間的實力對比和相對收益這兩個傳統國際安全領域的核心問題。據多方預測，中國很可能是2020年經濟唯一正增長的主要經濟體，與之相比，美印等國經濟短期內難以擺脫疫情陰影。突如其來的新冠肺炎疫情客觀上使得中美、中印的角力天平均進一步向對中國有利的方向傾斜，這是疫情非但沒有緩和，反而加劇了印太地區大國傳統安全沖突的根本原因。

（二）公共衛生安全在全球治理中的重要性進一步提升

長期以來，公共衛生安全都是非傳統安全中的一項重要內容，只不過世界從來沒有像2020年這樣深切而直觀地感受到它的重要性以及一旦其得不到保障將會給人類帶來的災難性後果。截止到2020年11月初，全球累計感染新冠肺炎的人數已經超過4800萬，因感染新冠肺炎而死亡的人數已經超過120萬。根據9月聯合國貿發會議發布的《2020年貿易和發展報告》，新冠肺炎疫情將導致全球9000萬至1.2億人陷入極端貧困，近3億人面臨糧食安全問題。普遍預計，此次疫情的影響會超過2008～2009年的金融危機，甚至堪比1929～1933年世界經濟大蕭條。國際評級機構惠譽在2020年9月發布的《全球經濟展望》報告中，預測2020年全球GDP將下降4.4%，並認為這將是2009年經濟大衰退的兩倍多。疫情所造成的公共安全威脅正在一定程度上改變全球化的進程，加快國際力量的對比變化，甚至有可能成為世界歷史發展的一道分水嶺。

為應對這次全球性公共衛生危機，世界衛生組織及其他國際多邊機制采取了多項行動。例如，WHO於2020年2月初制定了COVID-19戰略防範和應對計劃（SPRP），同時建議聯合國國別工作組（UNCTs）和合作夥伴在與戰略防範和應對計劃保持一致的情況下，建立國別防範和應對計劃，以識別受影響國家在應對疫情方面的不足和需要，為相關國家提供快速支持。此外，WHO還建立了COVID-19全球監測系統和數據庫，以監測疫情在國家間的傳播情況，為應對疫情、實施公共衛生政策提供支持。其他國際組織也積極動員各方資源，幫助受影響國家應對疫情。2020年3月初，聯合國從中央應急基金中撥款1500萬美元給WHO以及聯合國兒童基金會，用於監測病毒傳播、調查病例等工作。3月3日，世界銀行宣布將提供最高120億美元支持各成員應對疫情，此後資金支持規模提高至140億美元。同期，國際貨幣基金組織（IMF）也宣布將通過緊急融資機制向低收入和新興市場國家提供500億美元的可用資金，以應對新冠肺炎疫情。

但是，從應對此次疫情的實際效果看，現有的全球公共衛生安全機制的防控能力仍存在明顯不足。國家間的信任缺失和大國領導缺失是導致這一局面出現的重要原因。《國際衛生條例（2005）》第七條要求在突發公共衛生事件期間，成員方應保持衛生數據和信息的共享。但在實際中，各國並沒有就相關數據實現充分共享。<10>此外，作為世界唯一超級大國，同時也是此次疫情最嚴重的國家，美國並沒有積極承擔應對此次全球疫情的領導責任，相反，特朗普政府於4月15日以WHO處理新冠肺炎疫情時管理不善為由，宣布暫停向WHO提供所有資金。<11>7月初，特朗普政府正式通知美國國會和聯合國，美國將正式退出WHO。作為WHO最重要的成員和最大的出資國，美國的“退群”行動嚴重損害了WHO協調全球合作抗擊疫情的能力，人為加劇了此次全球公共衛生危機。

（三）疫情使氣候、能源、糧食等非傳統安全問題進一步複雜化

2020年的疫情對氣候、能源、糧食等非傳統安全問題都產生了廣泛而複雜的影響。從短期看，各國為防控疫情所采取的停工停學、航空停運、道路交通減量等措施引發了自二戰以來最大幅度的溫室氣體排放量下降，減輕了一些國家實現2020年碳排放目標的壓力，這是疫情暴發對環境和氣候變化產生的意想不到的積極副作用。據國際科學研究項目“未來地球”下設的“全球碳計劃”的模型演算，2020年全球碳排放可能下降5%，二氧化氮排放量也將大幅減少。但這種排放的減少無疑是暫時的。此外更重要的影響是，疫情在很大程度上阻礙了全球應對氣候變化的努力。2020年的聯合國氣候大會COP26本被視為過去四年中最重要的氣候會議，除了繼續討論COP25的未竟任務外，還計劃就各國如何增強氣候雄心進行重點討論。但受疫情影響，談判工作被迫推遲到2021年。2020年同樣是生物多樣性、可持續交通、海洋與漁業等多個國際環境治理議題的關鍵談判年，這些談判均已宣告延期。如全球疫情在2020年底還不能得到有效控制，那麼支撐未來國際氣候談判的經濟和科技基礎將會再度受到沖擊，氣候談判的結果和走向將更具不確定性。

疫情所引發的前所未有的普遍性沖擊也對全球能源系統產生了深遠影響。與2019年同期相比，全球能源需求在疫情期間出現歷史性下滑。國際能源署的《2020年全球能源評論》預測，2020年全球能源需求將下降6%，其中電力下降5%，石油下降9%，煤炭下降8%，唯一可能增加的是成本逐年降低的可再生能源。受疫情影響，全球石油需求量明顯減少，產能過剩加劇，油價大幅度波動，WTI期貨價從2020年1月的50美元/桶左右急跌，4月20日一度跌到-37.63美元/桶。在各方的干預下，6月回升到40美元/桶左右，並維持到9月底，<12>但仍比年初低20%左右。經濟長期疲軟以及化石燃料價格驟降很可能延遲對清潔能源的投資。據國際能源署預測，2020年全球能源投資可能比2019年減少20%，創史上能源投資最大降幅。<13>目前大的國際油氣公司已經推遲或削減了投資預算，宣布降低上遊投資，並將在短期內減少對清潔技術價值鏈的投資。

疫情還對全球糧食安全造成了持續影響。在供給側，疫情本身和防疫措施都擾亂了糧食生產和消費的全鏈條，這對小型農戶的影響尤其顯著。同時，對糧食不足的恐慌還可能導致各國采取保護主義政策，限制糧食出口。這些效應可能導致全球糧食供給的減少。在需求側，疫情造成各國失業率飆升，非正式經濟和服務部門受到巨大沖擊，嚴重損害了貧困人口的購買力，這加劇了因分配不平等而帶來的食物可及性問題。<14>此外，與歷史上的多數糧食危機不同，此次疫情主要是通過擾亂總體經濟循環影響糧食安全，因此以往很少受糧食危機影響的發達國家這次也受到了較大沖擊。疫情暴發後，美國處於糧食不安全狀況的總人口和兒童人數分別增加了1700萬和700萬，達到5400萬和1800萬。三、國際格局與中美關系

（一）中美關系正發生深刻變化

自2018年美國發動對華貿易戰以來，中美關系持續緊張，學界和戰略界普遍認為中美關系已進入戰略競爭時代，甚至有人認為中美關系已發生“質變”。<15>2020年疫情全球暴發以來，中美關系呈現加速惡化趨勢，甚至有評論認為中美關系惡化已向“自由落體”方向發展。<16>

從定量的角度看，2016年以前的中美關系盡管也存在起伏，但從長時段來看仍保持著大致穩定，始終保持在0分以上。但在2016年以後，中美關系開始迅速下滑，很快降至0分以下並一路下跌，到2019年已降至-6分以下，2019年10月中美關系分值為-6.7分。

為了更直觀地展示當前的中美關系究竟差到什麼程度，不妨將當前的中美關系分值與歷史上一些關鍵節點的中美關系分值做一個縱向比較。1950年10月抗美援朝戰爭開始時，當月中美關系分值為-8分；1955年1月，美國幹涉中國解放一江山島，當月中美關系分值為-6.9分；1958年8月，中國炮擊金門馬祖，美國對中國發出軍事威脅，加強其在台海地區的海、空軍兵力，當月中美關系分值為-5.7分；1964年8月，中國發表聲明反對美國侵越戰爭，當月中美關系分值為-7.2分。由此可見，2019年的中美關系已經接近甚至相當於冷戰時期東西方陣營對抗最激烈時的中美關系。與此相對照，從1991年底冷戰結束至2017年特朗普上台前，中美關系最低值僅為-1.2分，分別發生於1995年李登輝訪美和2001年南海撞機事件後。<17>根據與這些歷史數據的比較，可以看出當前的中美關系確實發生了非常重大而深刻的變化。

中美關系發生這種重大變化的另一個體現是“反華遏華”已成為當前美國政界和美國社會的高度共識。特朗普政府2017年12月發布的《國家安全戰略》報告明確將中國定位為“修正主義”國家和美國“戰略上的競爭對手”，<18>2020年5月發布的《美國對華戰略》報告更進一步將中美關系定位為“大國間的長期戰略競爭關系”，並強調“美國將對中國政府施加更大的公開壓力，必要時將不惜付出相應的代價，采取行動以捍衛美國的利益”。<19>時任民主党總統候選人拜登也在公開發表的文章中宣稱：“中國是一個特殊的挑戰……中國正在通過擴大其全球影響力、推廣自己的政治模式、投資未來技術等方式（與美國）打一場持久戰。美國確實需要對中國采取強硬措施。”<20>

不僅民主、共和兩党在對華強硬這一點上沒有分歧，就連美國民意也日趨“反華”。根據美國皮尤研究中心2020年4月的民調數據，美國人中對中國持友好態度的人所占比例自2011年開始呈現下降趨勢，而對中國持不友好態度的人所占比例則穩步增長，2012年兩者持平，均為40%，自此之後，對華持友好態度的人數比例就再也沒能超過不友好的人數比例。到2020年，對華持不友好態度的美國人所占比例達到66%，亦即平均每三個美國人中就有兩個對華持負面態度。<21>

（二）國際格局的變化趨勢

導致中美關系出現上述深刻變化的因素固然有很多，但最根本的原因無疑是中國相對實力的持續增長所導致的冷戰後原有國際格局的改變。蘇聯解體後，美國成為世界上唯一的超級大國，其綜合國力一度超過世界其他主要國家綜合國力的總和。從這個意義上講，冷戰後的國際體系在很長時間內都處於國際關系學理論所說的“單極格局”（Unipolar Structure）。<22>然而，中國的崛起正在改變美國的單極霸權地位。<23>

目前關於國家相對實力的測算方法和標准學界遠未取得共識，但冷戰時期美國國際關系學界對美蘇兩國相對實力的測算及國際格局判斷曾經有過較為通行的方法：主要國家的年度相對實力等於（E+M）/2，其中E為該國的年度相對經濟實力，等於當年該國GDP/當年所有主要國家GDP總和，M為年度相對軍事實力，等於當年該國軍費開支/當年所有主要國家軍費開支總和。當時美國學界對國際格局的判斷標准是如果有一個大國的實力超過了所有大國實力總和的50%，該體系即為單極體系；如果有兩個大國的實力之和超過了所有大國實力總和的50%，且這兩個國家各自不低於25%，則為兩極體系；如果有三個或三個以上的大國，各自占全部大國實力的比重均大於5%、小於25%，且這些大國實力之和不低於50%，則為多極體系。<24>

上述方法和標准當然存在諸多缺陷和不足，但畢竟是冷戰時期美國學界和戰略界評估當時國際格局的一種重要途徑。不妨暫時借用上述方法，幫助我們理解當前國際格局的變化走勢。

根據上述測算方法，我們得到了21世紀以來美國、中國、俄羅斯、英國、法國、德國、印度和日本8個公認的世界主要國家的相對實力走勢（見圖1）。從圖1中可以清楚地看到兩個明顯的趨勢。第一，21世紀以來，美國的相對實力雖然優勢非常明顯，但始終呈下降趨勢，從2001年的55.5%下降至2018年的46.5%。第二，從2008年開始，中國相對於除美國以外的其他國家的實力優勢開始凸顯，2008年成為除美國外唯一相對實力超過10%的大國，2015年則超過20%（達到20.9%），2018年達到22.9%。

圖1 2001～2018年世界主要國家相對實力走勢

從數據所反映的趨勢來看，蘇聯解體後所形成的美國單極格局的確正面臨中國崛起的挑戰。面對中國相對實力的迅速接近，美國對失去曾長期享有的單極霸權地位的恐懼感也日益強烈。從奧巴馬的“美國永遠不接受成為世界第二”到特朗普的“使美國再次偉大”，都反映了美國對美中權力轉移前景的焦慮。這種焦慮和恐懼驅動著美國政府采取日益強硬的對華政策。

（三）疫情與中美關系發展趨勢

2020年突如其來的新冠肺炎疫情，作為一種席卷全球的非傳統安全威脅，之所以未能促進中美戰略競爭的緩和，反而加劇了中美之間的矛盾，如前所述，根本原因是此次疫情進一步加快了本來就已經日益明顯的中美相對實力縮小趨勢。根據國際貨幣基金組織《世界經濟展望》的預測，中國是2020年世界主要經濟體和新興經濟體中唯一有望實現經濟正增長的國家，而包括美國在內的西方主要經濟體均將出現不同程度的經濟萎縮或衰退。

疫情對中美關系的影響不僅直接作用於物質層面，即加速縮小中美實力差距，同時還作用於心理層面：疫情暴露出的西方制度的不足和缺陷，沖擊了西方自工業革命以來建立的優越感。5月6日，新加坡獨立民調機構黑箱研究（Blackbox Research）發布針對23個國家和地區12592位公民的調查報告，從政治領導力、企業領導力、社區和媒體等四個關鍵指標對各經濟體的抗疫舉措進行評估，中國大陸綜合評分85分，全球平均分45分。在西方經濟體中，僅新西蘭得分（56分）超過全球平均水平，澳大利亞為43分，美國與德國均為41分，英國為37分，意大利為36分，法國為26分。85%的中國受訪者認為，經曆疫情之後自己的國家會變得“更強”，而有同樣想法的美國人只有41%。<25>

在疫情從物質和心理兩個層面的沖擊下，美國乃至西方國家精英和民眾的拒華、厭華情緒會上升，這種民意基礎會驅使美國及西方國家決策者有意無意地通過對華強硬贏得國內社會支持並鞏固自身的執政合法性。從這個角度看，美國對華強硬的趨勢難以避免。

綜合國際格局變化這個結構性因素和疫情這個催化性因素，可以預計未來的中美戰略競爭將是一種持續而全面的競爭：一方面，中美競爭的總體態勢不會因美國政党更替和兩國具體外交政策調整而改變；另一方面，中美競爭的領域不會局限於某一具體領域，而將是覆蓋經貿、科技、政治、安全、意識形態等領域的全方位競爭。中美競爭的進程本身將極大地塑造中美兩國乃至整個國際體系的戰略安全環境。四、總結與展望

新冠肺炎疫情對全球政治和安全的影響，概括而言集中體現在兩個方面：一是以一種近乎殘酷且代價巨大的方式暴露了現有全球治理機制的短板和不足，這種不足既有多邊機制制度設計本身的問題，也有大國競爭帶來的政治化障礙問題；二是對大國特別是中美兩國的相對收益和實力對比產生了直接的影響，使中美相對實力發展預期進一步向有利於中國的方向傾斜，從而極大地加劇了美國對自身實力地位的焦慮感，進而加速了中美關系的惡化步伐。不過，“危”與“機”總是有可能相互轉化的。現有多邊機制在此次疫情中所表現出的應對效率不足固然加重了國際社會的損失，但也使各國更深刻地意識到加強多邊合作、加快現有多邊機制改革的必要性。中美關系在2020年經曆了所謂“自由落體”式的下滑，甚至一度出現了中美可能發生直接軍事沖突的警告聲音，這些也都在提醒中美兩國特別是美國管控雙邊關系、避免沖突升級的緊迫性。

領導人更替無疑將對美國對外戰略及中美關系產生直接影響。在對外戰略原則和利益排序兩個維度，拜登與特朗普的偏好存在明顯差異。在利益排序方面，拜登比特朗普更加看重美國在氣候變化、公共衛生、防擴散等議題上的利益。這些議題均離不開與中國的合作，因此拜登上台後中美關系的合作空間將大於特朗普時期，中美雙邊關系的波動幅度也有望小於特朗普時期。但在對外戰略原則方面，拜登旗幟鮮明地支持多邊主義，更願意為維護美國的國際領導地位投入資源，因此美國與其盟國及戰略夥伴的關系將更為緊密，中國面臨的來自美國盟國的壓力和挑戰很可能超過特朗普時期。

（本文選自《全球政治與安全報告》(2021)，張宇燕主編，鄒治波副主編，社科文獻出版社2021年1月1日。）延伸閱讀：