寰宇洞察｜拜登政府所倡導的多邊合作，是否買賬？

察哈爾學會

察哈爾學會

# 譯者按 #

中美兩國在阿拉斯加會談後，兩國關系已緩慢地回歸到常態化軌道上。一方面，在中國不斷強調“平視外交”，白宮高呼“民主對抗專制”的當下，對抗與競爭目前仍是兩國關系中的主旋律；另一方面，在中美競爭態勢逐漸明朗的今天，拜登政府針對國際金融，跨國企業，和氣候變化的政策提案為兩個大國提供了合作的可能。然而，相關政策是否符合中國的利益，雙方能否對彼此保有足夠的政治互信，則是需要審慎考慮的問題。

來源 | 布魯金斯學會

原文標題 | Can multilateral cooperation coexist with great power rivalry?

作者 | Sebastian Strauss：美國布魯金斯學會學會資深分析師，主要研究方向為國際經濟和全球發展等題目；

Kemal Dervis: 美國布魯金斯學會資深會員，主要研究方向為國際經濟與發展。曾任聯合國發展署署長，以及土耳其經濟部長。

譯者 | 王旌州 趙子木

美國拜登政府最近提出三項重要舉措，表示美國將重新參與世界事務並支持包容的全球多邊主義。在中美雙邊關系趨於緊張的情況下，美國再次尋求發揮國際領導作用，這種國際合作能否奏效是當前最大的問題；另外，面對對美國的提議，中國將作出何種反應也吸引著國際社會的關切。

第一個重要舉措是美國財政部長珍妮特·耶倫(Janet Yellen)宣布將計劃新發行6,500億美元的特別提款權（SDR，國際貨幣基金組織的儲備資產）。該提案曾遭到特朗普政府的否決，但目前已得到20國集團財政部長、美國央行行長及國際貨幣和金融委員會的認可，其細節仍有待確定。該計劃不僅涉及到按照國際貨幣基金組織配額、向各成員國按比例發行的6500億美元特別提款權，同時呼籲不需要該提款權的國家可以將其配額重新分配給需要的國家。例如，美國建議將其中一部分借給IMF的減貧和增長信托基金，以提高該基金的優惠貸款能力。

6,500億美元的撥款將使現有的特別提款權存量增加一倍以上，提高全球流動性，釋放出資源用於急需的投資。並且，也有望促使發達經濟體加大對發展中國家的支持力度。

雖然任何特別提款權的重新分配都是自願的，但各國可以超越化整為零（piecemeal approach）的方式，建立一個更加協調的機制。例如，美國的提案可擴大到使捐助國政府對諸如多邊開發銀行之類的機構進行捐款，從而發行對發展中經濟體進行資助的優惠貸款。此外，在該計劃的指導下，各國也可以協商建立一個專門吸引私營資本的機構。

中國支持最新擬定的特別提款權分配機制，但是否會與美國和其他先進經濟體就實施細節達成一致，並以多邊協調的方式重新分配自己的特別提款權，還有待觀察。由中國主導的亞投行在這一計劃中能否發揮作用，也令人期待。

美國的第二項主要提案將允許各國在而不考慮實際注冊地的情況下，根據大型跨國公司（其中多數為美國公司）在每個國家的銷售額情況對其征稅，並將全球最低公司稅率設定為21%。《金融時報》 4月8日報道稱，美國財政部向參與經合組織（下稱OECD） 和G20峰會討論的與135個國家，提出稅基侵蝕和利潤轉移的想法。（譯者注：BEPS: Base Erosion and Profit Shifting, 稅基侵蝕和利潤轉移,是指跨國企業利用國際稅收規則存在的不足，以及各國稅制差異和征管漏洞，最大限度的減少其全球總體的稅負，甚至達到雙重不征稅的效果，造成對各國稅基的侵蝕）

擬議的法規將基於營收水平和利潤率對所有行業的頭部企業產生約束力。達成一項全球協議是十分困難的，不過一旦該協議生效，拜登便能夠提高美國的公司稅率並大幅增加財政收入，以支付計劃中的基礎設施投資，避免受制於國際競爭；同時該協議的生效也有望結束近幾十年來各國政府與跨國企業間關於稅收的競爭。在多邊合作這一最重大且敏感的全球經濟政策問題上，OCED框架為中美兩國提供了另一個機會。

第三，在拜登的邀請下，40位國家領導人在4月22至23日參加了舉世矚目的全球氣候峰會。與會者包括17個主要溫室氣體（GHG）排放國的領導人，以及“在氣候變化方面表現出強大領導力”、采取創新方法或特別容易受到氣候變化影響的國家的領導人，另有少數跨國企業和民間環保運動領袖也參與其中。

拜登政府支持到2050年實現全球碳零排放的目標，並力求將由工業化造成的全球溫度上升控制在1.5℃以內，同時還強調了要在2030年之前開始實施較2015年《巴黎氣候協定》更具有野心的環保政策。當下，包括美國在內的大多數全球發達經濟體紛紛開始制定能夠實現環保目標的策略，但拜登政府野心勃勃的氣候計劃仍將面臨共和党的反對。

不過，若包括中國在內的發展中國家不采取和發達國家同樣的環保政策，在2050年實現碳零排放的目標則是天方夜譚。目前全球三分之二的二氧化碳排放來自於化石燃料的使用，而中國則燃燒使用了世界上約30%的化石燃料。去年，習主席承諾，中國將在2060年實現碳中和，但目前尚未提出實現這一目標的具體政策。大多數分析人士認為，中國現行的政策（包括將進一步提升煤炭產量，擴大油氣輸送管網規模）是與其減排目標相違背的。

在此次氣候峰會上，中美兩國發表的共同公告中展現了兩國對氣候議題上達成合作的積極姿態。

發達國家承認，大部分受到疫情嚴重沖擊的發展中國家需要大量的資金支持，才能進一步推動其經濟產業結構的綠色化和環保化。因此，在應對氣候危機這一議題時，發展中國家的焦點在於如何利用多邊發展銀行在資產負債上的優勢，吸引除公共資金之外的大量私人資本。

盡管中國的人均GDP只有世界發達經濟體人均收入的三分之一，但美國仍然強力要求中國宣布其在短期內減少碳排放量並資助其他發展中國家產業結構綠色轉型的具體計劃。相比較美國政府雄心勃勃的減排計劃，中國的環保政策則較為保守，其具體的政策內容也較為模糊；這將使拜登的氣候提案的更容易受到美國國內反對派的抨擊。

拜登政府一方面希望能在全球範圍內擴大民主化和人權問題的影響力；一方面又嘗試通過雙邊以及多邊合作的方式與其競爭對手在面對共同的挑戰時保持一致。盡管美國與俄羅斯的關系高度緊張，但俄羅斯總統仍出席了全球氣候峰會。在世界主要國家高強度競爭的基礎上，這樣的雙邊以及多邊合作能否真正的付諸實踐，則要在將於今年11月舉行的格拉斯哥全球氣候峰會上拭目以待。

責任編輯：方柔尹 郎亞嬌

圖文編輯：徐坤陽

Recommendations