生育政策專家吳帆：一些歐洲國家給兒童家庭現金補貼達全國社平工資2%-7%

經濟觀察報

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經濟觀察網 記者 張英
在第七次全國人口普查數據公布20天後，我國正式放開三孩生育，相關配套政策將如何細化落地，成為公眾關注的焦點。

其實，如何刺激生育，早已是困擾許多國家和地區多年的重要議題。歐洲是全世界最早進入低生育率的地區，為了應對生育低谷，出台了一系列政策鼓勵生育。其中部分國家通過政策實現了生育率回升，另一部分國家卻始終在低生育中徘徊。

生育政策如何配套才能達成預期效果？歐洲有哪些前車之鑒值得我們參考？未來我們應基於哪些政策取向作進一步設計？經濟觀察網就相關問題采訪了南開大學社會工作與社會政策系教授吳帆。吳帆一直關注我國的人口問題，並對歐洲生育政策進行過深入研究。

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：自2015年10月我國出台全面二孩政策以來已有5年多時間，在此期間，也出台了一些配套政策。在你看來，這些政策具有哪些特點？

吳帆
：全面二孩政策出台後，國家修改了《人口與計劃生育法》，一些配套政策主要體現在三個方面：一是延長了女性產假；二是新增男性陪產假；三是，開創性地制定和頒布了一系列關於托育服務的政策措施，為建立普惠托育服務打下了良好的基礎。

但需要注意的是，產假政策並沒有覆蓋靈活就業的女性，而且只延長產假客觀上會造成“母職懲罰”，即經曆產假再返回勞動力市場的女性會面臨職業發展的不利局面，而且離開勞動力市場的時間越久，職業技能水平就可能下降，職業地位和薪水可能就會更低。

此外，普惠托育服務的相關舉措目前並未落地，我想應該會在“十四五”期間有一個全面的推進。

經濟觀察網：與二孩相關的配套政策，對生育意願的提升產生了哪些效果？

吳帆
：據我了解，沒有直接的證據證明這些配套措施對生育意願的提升有明顯效果。對那些有意願生育或打算生育的女性和家庭而言，肯定能從這些支持政策獲益，而對那些原本就缺乏生育意願或處於低生育意願的個人和家庭，僅靠這些政策可能無法產生直接或即時的效果。

一個生育友好社會氛圍的形成需要長期制度安排、文化及媒體的共同作用，所以不僅要關注政策當下的即時效果，也要注重政策產生的長期效果及其對生育文化的長遠影響。

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：你曾對歐洲國家的生育支持政策有過深入研究，歐洲作為最早進入低生育率的地區，在生育支持政策上包括哪些方面？

吳帆
：歐洲國家的生育支持政策包含在家庭政策體系之中，家庭政策主要包括四個方面:

一是婦幼保健服務，包括圍產期（指產前、生產時、產後一段時期）保健，如醫療、信息和營養咨詢服務、住院分娩等；

二是平衡工作與家庭，包括產假、陪產假、育兒假等時間支持政策，以及兒童照料、教育服務、與就業關聯的補貼和減免稅收；

三是包括育兒補貼在內的現金補貼及減免稅收等福利，一些國家對有一個3-12歲孩子的家庭的現金補貼占全國平均工資的比例在2%-7%，如果一個家庭有更多孩子的話，其中一些國家還會給予更高的補貼標准；

四是針對兒童照料和兒童發展的公共服務，如托育服務、早期教育支持等。

不過，歐洲各國的生育支持政策存在很大差異，如德國和奧地利等德語國家的政策以支持家庭傳統的育兒功能為導向，北歐各國和法國等更注重對父母，尤其是對母親的工作和育兒雙重角色的支持。

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：目前來看，家庭政策效果較好的歐洲國家有哪些？

吳帆
：相對而言，以“工作—家庭友好型”家庭政策為主導的國家保持了較高的生育水平，而在實行支持傳統家庭性別分工家庭政策的德語國家和地區，生育率則處於極低的水平。

一項針對歐洲國家的實證研究發現，傳統家庭分工模式的家庭政策和性別平等分工模式的家庭政策都與生育第一個孩子的意願正相關，但只有性別平等分工的家庭模式與生育第二個孩子的意願正相關，家庭政策與生育第三個或更多孩子的意願之間的關系不顯著。如果這個經驗具有普遍意義，那麼這些配套措施對生育率及三孩生育意願的即時提升作用還是比較有限的。

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：在5月31日提出的三孩政策配套措施方面，延續了之前提出的發展普惠托育服務體系。據你了解，歐洲國家在托育服務模式上可以分為哪幾類？不同的托育模式帶來哪些影響？

吳帆
：如果按照托育內容劃分，歐洲國家的托育服務主要包括面向3歲以下的日常托管服務，以及面向3-6歲的早期教育服務，當然也有國家沒有嚴格區分托管和早教，將托育服務和早期教育結合起來。如果按照托育的福利屬性劃分，既有北歐國家以政府主導的公共托育服務，也有德國、意大利等國家公立和私立混合的托育服務。

如瑞典的托幼服務整合了托育服務和學前教育服務，且被納入義務教育，確保了托幼服務的普惠性、免費和公平性。由於很好地實現了托幼服務的高水平、高質量供給，較好地解決了家庭育兒責任和就業的平衡，並促進了性別平等，目前瑞典女性就業率較高，達到83.3%，兒童貧困率也比較低。

而法國是將學前教育和托育服務分開的。其中，學前教育有充足的公共撥款，且絕大部分供給者為公共機構；托育服務則缺少公共撥款，主要由非營利組織提供。這種分離模式造成3歲以下兒童的照顧不得不依賴家庭或非正式照顧，使家長面臨著平衡工作與家庭的挑戰，也影響了女性就業。

我國是普惠性托育服務，如果能借鑒托幼整合模式，將托育服務和早期教育結合起來，一並納入政府主導的公共服務中，這對中低收入家庭而言，是一個更好的制度安排。

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：有相關研究提到，歐洲國家的托育政策出現了馬太效應，社會經濟水平較差的家庭更不可能較好地利用托育服務。你怎麼看？

吳帆
：據我所知，馬太效應的形成主要是因為一些歐洲國家對兒童托育服務的供給不足所造成的，是一種結構性制約。也就是說，托育服務的短缺會主要影響低收入家庭，這恰恰是托育服務供給不足造成的，而不是托育政策本身造成的。

目前，我國的3歲以下的托育服務主要處於頂層制度設計階段，如設立對托育服務機構的准入標准、支持社會力量發展托育服務等。“十四五”期間應該加大政策力度，全面推進普惠托育服務。如果政策設計合理，是可以避免馬太效應的。

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：未來，在生育配套政策方面，你認為還需要做哪些進一步的設計？

吳帆
：首先，對於鼓勵生育而言，家庭政策是一個有力的工具，北歐國家的經驗說明，通過工作—家庭平衡、支持兒童發展和提高家庭福利等家庭政策，可以使生育率提高，並維持在一個相對較高的水平甚至更替水平上。

同時，家庭政策需要是綜合性的，達到一定強度才能對生育產生激勵效應，而且，具有促進女性發展和社會性別平等取向的家庭政策更有利於鼓勵生育。

然而，我們也應該清醒地認識到，家庭政策並不是一個萬能的工具，歐洲的情況也表明家庭政策並未能挽救已長期陷入低生育率陷阱的國家，如意大利、葡萄牙、匈牙利等。當生育意願很低的時候，即使實行鼓勵生育的家庭政策，也難以擺脫低生育率陷阱。我們面臨的最大威脅是目前人們的平均生育意願只有1.8個孩子，不僅遠遠低於更替水平，而且在世界上也屬於最低水平。

當前中國正處於現代化發展進程，來自社會競爭、高昂房價、生活成本高漲等結構性因素的壓力，而且由於個人主義生活方式的流行，年輕人對婚姻、生育和家庭的態度和認知發生了明顯改變，低生育意願的內生性動力非常明顯。所以提升生育意願是一個長期的過程，不僅需要構建系統的生育友好型政策，也需要生育文化的變遷。

但對於有生育赤字（未滿足的生育需求）的個人或家庭而言，家庭政策支持是非常有價值的，而且這也是我們實施配套政策的機會窗口。因此，要進一步加大對嬰幼兒健康成長的資源投入，支持兒童發展、女性工作-家庭平衡和社會性別平等；以政府為主導支持社會力量參與興辦托幼機構，盡快推進普惠托育服務的全面實現；建立彈性的勞動力市場和培訓制度，為母親重新進入勞動力市場創造條件，嚴格監督企業雇傭行為，避免“母職懲罰”現象；進一步降低家庭的教育支出，推進優質教育資源供給。