重回鍍金時代：拜登面臨怎樣的社會發展挑戰？

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來源：沙伊德爾：《不平等社會》

自由放任與“鍍金時代”

“鍍金時代”（The Gilded Age）一詞起源於美國著名作家馬克吐溫與查爾斯沃納（Charles Warner）的同名小說《鍍金時代》。該書的英文版首發於1873年，作者宣稱：“在美國，幾乎每個人都有自己的夢想，都有自己感興趣的圖謀，在夢想和圖謀的指引下，他們不斷取得社會意義上和金錢意義上的進步。”。

鍍金時代的美國的主導思想是社會達爾文主義，倡導的是“適者生存”和“弱肉強食”的自然法則，崇尚的是自由放任的市場經濟。格林斯潘（2019）認為，當時的共識是：遵循市場規律，整個社會就會變得富有；違背市場規律，不僅整個社會會變得更窮，而且有可能招致各種難看的後果。所以，由政府來設置最低工資是難以想象的，契約自由被認為是盎格魯-薩克遜法律的核心精神。“建設一個好的社會，只需要一種穩健的貨幣和一份《權利法案》，自由市場能夠幫人們實現其他所有願望。”穩健的貨幣法案由金本位制充當，政府也就無用武之地了。所以，19世紀的美國政府是一個典型的小政府。美國政府總支出占GDP的比重從未超過8%，除了南北戰爭期間，聯邦政府支出從未超過GDP的4%。1871年，美國聯邦政府總雇員數僅為51，071人，其中，郵政工人36，696人，非郵政體系聯邦政府公務員對普通民眾的比例為1：2，853。作為比較，2019年底，美國政府雇員數已經達到了2，100萬，比制造業人數多800萬。

南北戰爭之後，美國快速實現了工業化，城市化也加速推進。至19世紀末，其工業總產值就已經超越英國而成為世界第一大工業強國。20世紀初，整體經濟實力於超過英國，工業增加值超過了英國、德國和法國的總和。如果說是英國引領了鐵路革命，那美國便取得了後來居上的優勢，並在發端於19世紀末的第三次科技革命中取得了領導者地位，在鋼鐵、石油、汽車和電力等代表性行業的基礎性創新領域拔得頭籌，也因此成就了一批偉大的企業和個人，如福特、卡內基、洛克菲勒等。然而，在那樣的時代，單個人的成就越大，就越意味著為之付出代價的個人的數量就越多，社會就越不平等。

進步時代與自由放任的終結

一戰前夕，歐美國家的財富分給不均的狀況都達到了工業文明以來的峰值。1890年，美國前1%的富人擁有54.8%的財富，1900年提升到了87%，至一戰前夕，美國最富有的10%的家庭占有私人財富的92%。所以，從19世紀80年代開始，美國的農村和城鎮都出現了要求改變現狀——壟斷、腐敗、歧視、環境汙染、食品安全的政治遊行和大罷工，還興起了一股“進步主義”（Progressivism）思潮，持續近30年。波蘭尼在《巨變》中將其稱為遏制市場體制的“社會自我保護運動”，因為，當時主流的社會達爾文主義實際上將經濟“脫嵌”於社會而存在，而波蘭尼的觀點是，只有將市場經濟“嵌含”（embedded）於社會關系中，依托法律的權威，建立契約關系，才能免於毀滅。波蘭尼的理論常被用來論證，積極有為的政府不可或缺。勞動相對於資本，工人相對於資本家永遠處於弱勢地位，這就需要政府運用民主的方式去保障個人權利不受侵害，建立和完善社會安全網，保障勞工權利。可以說，美國的進步主義運動與波蘭尼的思想不謀而合。

圖2：美國工會參與率與罷工運動（1880-1998）

資料來源：格林斯潘，2019，《繁榮與衰退》

在政治哲學和意識形態層面，進步主義帶來了三個根本性變化：第一，重新審視民主，從傑斐遜式的個人權利平等意義上的民主轉變為威爾遜式的“新民主”——在個人權利、個人責任的基礎上注入社會權利和社會責任的維度。民主與自由不再是無關的，而是互為前提。第二，重新審視自由放任的市場經濟制度，認為壟斷和特殊利益集團挾持了政府，威脅了美國的民主和個人自由。此後，主流觀念開始從消極自由轉向積極自由，後者意味著人們能夠控制自己的生活，具有做成想要做的事情的實質機會與能力；第三，重新審視政府的作用及其與市場的關系，逐漸從古典主義的“有限政府”轉變為羅斯福式的“新國家主義”，政府在社會和經濟管理中的權力越來越大，積極有為的政府成為新共識。

進步主義運動被認為是美國建立現代國家治理體系的起點，這又集中體現為政府對社會和經濟的管理職能，現代國家的一項標志性制度——預算制度就是由1906年建立的紐約市政研究局推動的。具體而言，政府“有形之手”在以下幾個方面均發揮了積極作用：

第一，保障勞動者權利，調節資本家與勞動者的矛盾。19世紀末，勞動與資本的階級對立已經將美國撕裂為“兩個美國”，雙方矛盾達到了不可調和的程度。1886年，美國共發生了14，000次工人罷工，牽涉11，562家企業和60多萬名工人。1894年的“普爾曼大罷工”是美國歷史上第一次全國性大罷工，涉及15萬人和27個州，使全國鐵路網陷入癱瘓。在“大動蕩時期”之前，政府與資本家沆瀣一氣，極力壓制工人罷工和組建工會，但此後，工會集體談判權和勞工運動取得了法律保障。19世紀90年代末開始，工會參與率顯著提升。西奧多羅斯福宣稱，政府希望成為工業社會中兩股最危險社會力量的調節者，一方是無視公眾利益，一味追求財富的商人，另一方是容易受到嫉妒和憤怒等情緒刺激而發生暴亂的普通民眾。他相信企業的力量，但也相信企業必須受到監管，這樣才有助於社會利益最大化。

第二，反壟斷，打擊政商勾結，維護公平競爭的市場法則。19世紀下半葉的美國是一個“商業巨人的時代”。洛克菲勒控制著全球90%的煉油產能。卡內基家族的產量超過了英國。摩根家族兩次挽救美國政府於破產的邊緣。美國逐漸從一個農業社會轉變為一個工業社會，生活方式也從“拓荒者”的居無定所轉變為城鎮定居。所以，實用主義哲學家杜威認為，美國需要從早期的拓荒者的個人主義進入到一個合作占統治地位的時代。這首先體現在鐵路行業，它被認為是第一個打破自由放任主義魔咒的行業，美國最高法院做出的第一份關於允許政府大規模干預市場的判決就與鐵路有關。鐵路是當時最適合於長途運輸的交通方式，由於規模較大，不得不於政治發生聯系，一是協調不同州之間的利益，統一行業標准；二是與政府合作，政府提供土地，鐵路公司建設全國交通網。為了打擊競爭對手，鐵路公司與政府的串謀損害了工人的利益。壟斷資本和政治的腐敗激起了民憤。1890年通過的《謝爾曼反托拉斯法》拉開了反壟斷的序幕。1901年，羅斯福接替遭刺殺的麥金利任總統一職，之後便在鐵路、石油、牛肉等行業開展了轟轟烈烈的反壟斷訴訟運動，還通過《赫伯恩法案》提高了政府在鐵路行業的定價權。威爾遜時期通過的《克萊頓反托拉斯法》進一步限制了企業董事會交叉任職的現象。

第三，調節收入分配，降低關稅，永久性地開征個人所得稅和遺產稅。自建國伊始，美國就奉行的是貿易保護主義，平均關稅稅率在30-40%，峰值時超過60%。一方面，從漢密爾頓時代開始，關稅就被視為保護脆弱的制造業的重要基礎；另一方面，關稅也是聯邦政府收入的主要來源，1790-1860年，占比高達90%，1860-1913年，降至約50%。直到1913年開征個人所得稅，關稅作為財政收入的重要性才下降（歐文，2019）。任何一種稅種都會有調節收入分配的作用。從產業角度老說，關稅維護了北方制造業的利益，但損害了南方種植園的利益。從要素角度來說，關稅有利於資本方，卻不利於勞動階層，他們必須為此支付更高的生活成本，因為關稅具有累退性。

政党的政策立場從來都是隨著其代表的利益階層的訴求而變化的。美國兩党制形成於19世紀30年代。早期，民主党大多數支持者來自於南方農業地區，那裏生產用於出口的大宗作物，所以降低關稅有助於他們開展國際貿易，民主党也因此一直主張低關稅政策。共和党（與輝格党）代表的是北方工業地區，建國初期，美國尚無工業基礎可言，發展本土工業必然面臨海外的競爭（主要是英國），所以支持提高關稅，共和党因此形成保護主義立場。大蕭條之前，民主党與共和党在貿易上的立場截然對立，所以，關稅率的變化完全取決於哪個政党掌權（包括白宮和國會）。南北戰爭之後，由於共和党長期掌權，保護主義也因此成為美國的長期政策立場。進步運動時期，關稅導致的收入分配問題越來越難以回避，民主党開始聯合農民與工人階級一致反對高關稅，主張征收具有累進性的個人所得稅來調節收入分配，彌補稅收損失。當時的觀點認為，所得稅將主要由富裕的資本家來支付，是“目前為止最有效的抵制財閥政策的武器。” 1892年，代表農民利益的平民党（Populist Party）在著名的奧馬哈講壇正式呼籲建立所得稅。1893年，眾議院民主党人提交所得稅議案，但未通過最高法院的投票。在1912年選舉中，民主党大獲全勝，民主党控制了白宮和國會兩院，在威爾遜總統的推動下，所得稅法案最終在1913年立法生效。

第四，美聯儲誕生，國家信用取代黃金而成為美元價值的背書，貨幣政策在經濟中開始發揮越來越重要的作用。這是威爾遜總統的另一偉大遺產，在1913年12月23日簽署了《聯邦儲備法》。據此，1914年11月，全國建立了12家聯邦儲備銀行，經濟發展所需要的信貸供應開始由美聯儲統一調節，這在1832年美國第二銀行特許權到期後一直處於空白狀態。近百年來，美聯儲的功過是非評判不一，但有共識的是，中央銀行制度在現代國家治理體系中已經是不可或缺了。

除了上面所提到的四個方面，進步主義運動還體現在方方面面，如消除種族歧視，增加女性投票權等。從此，政府開始在社會、經濟、政治和外交方面均發揮著積極的作用。雖然19世紀80年代至一戰前夕的30年被認為是進步時代，但富蘭克林羅斯福的施政主張仍然具有明顯的進步主義色彩，因此有觀點將羅斯福新政看作進步主義運動的延續，創造就業機會和維護工人階層的利益，也是新政的核心內容。

《國家工業複興法》提倡由聯邦政府為特定行業規定最高工作時長和最低工資標准，賦予工人組成工會、組織罷工和的權利，工會參與率在羅斯福任期內超過了30%，至今仍為美國歷史的峰值（參考圖2）。國家複興署和公共工程署的設立大大拓展了政府的邊界，政府組織企業聯合生產和制定制成品價格的權力增強，在基礎設施建設方面的投資開始成為政府支出的重要組成，這對於在經濟蕭條期緩解經濟下行壓力，創造就業崗位都非常重要。羅斯福還推動通過了《社會保障法》，由聯邦政府向全民提供一項永久性的、免費的福利。格林斯潘將其稱為美國20世紀影響最深遠的法案，因為它徹底改變了政府與群眾的關系。羅斯福不斷贊揚大政府的好處，認為自由放任主義已經跟不上時代的需求，政府管控社會經濟事務的必要性大大提升。美國民眾對大政府根深蒂固的偏見也逐漸消退。可以說，進步時代的主張在羅斯福新政中得到了極大的體現。

從理論與實踐結合的角度看，羅斯福新政與凱恩斯的需求管理思路最為接近。雖然《通論》直到1936年才出版，但凱恩斯與羅斯福私交甚好，將羅斯福新政看作是凱恩斯主義的實踐並無不妥。二戰後，凱恩斯主義在西方國家得到了廣泛的應用。政府利用需求管理政策促進經濟增長，創造就業崗位，消除貧困，以及利用稅收政策縮減貧富差距成為共識。在美國，二戰結束後至60年代，個人所得稅的最高邊際稅率均維持在91%的高位，60年代至裏根1981年稅改期間也維持在65%的高位。這對於調節收入分配，防止貧富分化起到了關鍵性的作用。

二戰結束後，進步主義思想在林登約翰遜時期得到彰顯。受“偉大社會”（Great Society）的政治理想驅動，聯邦政府加大了對社會保障、醫療保險、環境保護、產品安全、公立教育等方面的投入和干預，在擴大公民權利和消除種族歧視等方面做出了開創性的貢獻。可以說，奧巴馬能夠當選總統，都應該歸功於約翰遜。教師出身的約翰遜對於教育有著不可磨滅的貢獻，他在羅斯福的“四大自由”的基礎上添加了“第五種自由”——免於無知的自由，通過初等和中等教育法案和高等教育法案，以及針對學前教育的提前教育計劃，美國多層次的教育體系得以完善。法案還規定了聯邦政府對教育的多方支持，如對學校的資金支持，對學生的獎學金、助學金和學生貸款的支持等。

約翰遜執政後期，宏觀經濟形勢開始發生變化，反對大政府和福利社會的聲音也越來越多。70年代的兩次石油危機和經濟滯脹讓凱恩斯主義陷入困境。70年代末，英國撒切爾夫人掌權是保守派的一次大逆襲。隨後，裏根在美國掌權開啟了自由化的浪潮。新自由主義取代凱恩斯主義成為主流，在經濟的自由化和全球化過程中，收入差距再一次拉大，貧富分化問題再一次危機社會穩定和政治穩定，也不得不再一次成為政治議題的核心。“拜登新政”將帶來美國將重回進步時代，縮小貧富差距，為中產階級找回確定性，重建民主政治的經濟和階級基礎。與上文提到的西奧多羅斯福、威爾遜、富蘭克林羅斯福和約翰遜等民主党總統相比，拜登只會是殊途同歸。

鍍金時代2.0與拜登的挑戰

政策是內生性的，對於民主制的美國而言，起決定性作用的是社會經濟狀況和選民的立場。只有提出能夠解決社會矛盾和滿足選民訴求的施政綱領才能當選為總統，只有兌現了承諾才能贏得連任。經過近半個世紀的演化，美國經濟的不平等程度已接近（或超過）一戰前夕，英國、法國和德國等老牌資本主義國家也同時出現了程度不同的收入分配不均狀況，即使是發展中國家（如巴西等拉丁美洲國家），也呈現出同樣的趨勢，其不平等程度比之發達國家有過之而無不及。故有人發問：“我們是否生活在鍍金時代2.0”。

筆者在上一篇文章（《拜登的考卷：如何拯救美國塌陷的中產階級？》）中已經詳細闡明了近半個世紀美國是如何重回“鍍金時代”的。鍍金時代之後並非必然是“大動蕩時期”，這考驗的是政府扭轉乾坤的能力，和政治家的智慧。拜登的考題是：如何在一個經濟、種族、文化和教育等多種因素決定的階級極端分化的美國用一套中左的施政綱領來凝聚共識和重建民主秩序，其關鍵在於扭轉兩極分化的趨勢，夯實中產階級基礎，提升社會向上的垂直流動性。這是美國夢的基本內容，也是重建民主政治的條件，因為，沒有經濟自由就沒有政治自由和社會正義，也就不能反映真正的民主。與特朗普政府相比，拜登政府的敘事，或將從強調國家安全向強調個體權利轉變。

這一事項涉及到方方面面：典型故事中的主人公Zoe的工作機會、收入水平、勞動保障、帶薪假期、社會保障（醫療、養老等）和住房保障，以及能否免費就讀公立大學，或者申請到足夠的助學金和銀行貸款在私立大學攻讀學位；打破其與大型企業的依存關系，重建企業與勞動的契約關系，調整代理人的激勵機制和利潤分配方案；重塑全球多邊秩序，調整對華政策，建立有序、公平的貿易環境；調整關稅和貿易政策，不再鼓勵企業離岸外包，反而有利於吸引企業回岸生產，在本土創造就業崗位；調整移民政策，吸引全世界有些的人才來美國學習，並在美國工作；所有這些關切，在拜登的施政綱領或拜登-桑德斯聯合工作小組報告中均有體現。

美國階級分化始於半個世紀之前，全球化無疑是其中一個影響因素，但美國政府的政策無疑起到了推波助瀾的作用。並且，內因才是主因。所以，拜登需要做的是扭轉主次方面。特朗普的極右路線部分緩和了美國的外部失衡，但卻加劇了內部失衡，拜登的中左路線將以緩解內部失衡為主，並希望於內外失衡的調和。

70年代以來，在新自由主義“涓滴經濟學”（trickle-down economics）的引導下，美國政府實際上也是一種適應主義的思路，政策大體上是在適應經濟全球化和金融化的要求，以追求效率和效益最大化為主。需要的改變是，用政策去引導全球化和金融化，使其有助於經濟的持續繁榮和利益的合理分配。回想一戰前美國經曆的三十年“進步主義”運動，這一轉變不可能一蹴而就，但拜登任期可能成為美國政治頻譜從右向左調整的一個關鍵時期。美國《外交政策》雜志評論說：“拜登正准備埋葬新自由主義”。

特朗普的“美國優先”方案是從零和假設出發的，是一個外交上的孤立主義和貿易保護主義的方案。它在追求美國再次偉大的同時，也讓美國更加分裂。特朗普執政時期，美國經曆了歷史上最長的經濟複蘇周期，失業率屢創新低，制造業就業人數回升，經常賬戶逆差占GDP的比重維持在3%以內，對中國的逆差在2019年出現較大收縮。但是，美國的核心價值觀——自由、平等、正義和民主及國際聲譽均在不同程度上受到侵蝕，國內階層的兩極分化傾向更加顯著，這又會進一步反饋到民主政治和國家穩定層面。正所謂經濟基礎決定上層建築，中產階級的“空心化”才是美國出現“分裂”跡象的經濟根源，這既表現為種族沖突，又表現為階層和行業沖突。

拜登團隊認為，特朗普發現了部分問題，但完全用錯了解決方案。他們認同全球化是導致美國產業空心化和階層空心化的重要原因，但技術進步、工會參與率的下降和政府的去管制和不合理的稅收政策等也都不可忽視。與特朗普不同的是，拜登認為，輔之以正確的外交政策和新的貿易框架，全球化仍然可以造福美國。拜登稱他將為所有美國人執政，其外交政策為“中產階級的外交政策”。可見，拜登的政策主張也是以“內循環”為主體的。拜登接受了納瓦羅“經濟安全就是國家安全”的理念，但其內涵更為豐富。不止是貿易逆差和堅船利炮的敘事，而是經濟自由與政治自由的相互依賴關系：沒有經濟自由就沒有政治自由。

對於任何國家，持續繁榮的理想模式是：實際工資水平上漲、政府稅基擴大和稅收增加、企業高投資率形成正反饋——更高的實際工資產生更高的需求和更大規模的市場，從而有利於生產部門獲取規模經濟和範圍經濟，進而獲取高利潤，推動高投資。同時，人力成本的提升又會倒逼企業開發勞動節約型的技術，鼓勵企業創新。政府稅收收入的增加有助於完善基礎設施，對企業的創新形成“杠杆”作用，還可以增加對教育、基礎研究和社會保障體系的投入，這又有利於人力資本的積累。由此形成一個良性的反饋循環，該循環的起點一定不是金融市場，而是正確的產業，而正確的產業一定來源於真實投資（萊納特，2013）。

（邵宇為東方證券首席經濟學家、總裁助理，陳達飛為東方證券財富研究中心 & 博士後工作站執行主管、宏觀研究員）