老齡化，一場“無聲的革命”

墨菲讀書

中信出版集團旗下帳號

據國家統計局數據顯示，截至2019年年末，我國60歲及以上人口約有2.54億，占總人口的18.1%。面對人口老齡化嚴峻形勢，十九屆五中全會提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。

這一國家戰略的歷史意義是什麼？

與國家發展有何關系？

在推行的進程中又將面臨哪些挑戰？

在近日由老齡社會30人論壇與盤古智庫老齡社會研究中心聯合舉辦的老齡社會30人論壇專題研討會上，中國老齡協會政策研究部主任李志宏博士，就此作出解讀。

中國老齡協會政策研究部主任李志宏博士

· 重要性

將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，是我國開展老齡工作38年、進入老齡社會20年以來，党中央深刻把握我國人口老齡化的發展趨勢及其影響，系統總結國內外應對實踐，綜合研判國內外戰略環境做出的重大決策部署。

將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，意味著此項戰略與國家的其他重大戰略，比如健康中國戰略、鄉村建設戰略、人才強國戰略等，一道成為最高層級的國家戰略，也標志著老齡工作在党和國家全局中的地位進一步提升，歷史意義十分重大。

將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，是貫徹以人民為中心的發展思想，保障億萬老年群眾民生的內在要求；是推進國家高質量發展，構建新發展格局的必然選擇；是維護國家安全，實現中華民族永續發展的重要舉措。

· 必然性

No.1 為什麼是“它”？

為何積極應對人口老齡化能夠上升為國家戰略？判斷一項策略是否可以上升為國家戰略，需要看其是否滿足4項基本條件。

1.國際社會對此問題的高度關注，並納入一些先知先覺國家的戰略。

老有所依

人口老齡化是人類面臨的一場無聲的革命，是人類歷史上前所未有的，對任何社會都是一項重大挑戰。

——聯合國前秘書長 安南

人口老齡化問題已經引起國際社會的高度關注，並被聯合國視為與2030年可持續發展議程密不可分的重大問題。

近30年來，曆屆聯合國大會都把老齡問題列入議事日程，籲請國際社會和各國政府重視老齡問題，制定綜合戰略。一些歐美國家、日本、澳大利亞、韓國、新西蘭等都先後將積極應對人口老齡化納入了國家發展戰略，或出台了相應的專項國家戰略。

中國是擁有14億人口的發展中大國，在14億人口基數上發生的快速人口老齡化進程必然將改寫世界人口老齡化的版圖。因此，中國能否成功應對人口老齡化的挑戰，實現自身可持續發展，必然關系著世界應對人口老齡化挑戰的成敗以及世界的可持續發展。

作為負責任的世界大國，中國必然要在積極應對人口老齡化領域形成自身的國家戰略。

2.這一問題成為該國必須長期面臨的基本國情。

人口老齡化是貫穿我國21世紀的基本國情。我國目前正在經曆迄今為止人類歷史上規模最大的老齡化的進程。

無論生育政策如何調整， 21世紀我國人口老齡化的基本態勢都難以改變。研究顯示，到本世紀下半葉，我國老年人口在達到5億左右的峰值之後，可能會出現緩慢下降，但老齡化水平仍會穩定在1/3左右，形成穩態的重度人口老齡化形態。

據統計預測，2025年我國老年人口將突破3億，占總人口比例的1/5；2033年將突破4億，占總人口比例超過1/4；2053年預測會達到4.87億，甚至有可能突破5億，規模體量大概占總人口的1/3。

由此可見，21世紀我國人口發展的主要矛盾已經發生了變化。
人口數量壓力依然存在，但伴隨人口發展趨勢，人口老齡化的壓力也愈加明確，這必然會成為我國社會主義現代化建設始終面臨的基本國情。

除此之外，我國人口老齡化進程與現代化進程高度契合。2025年將是我國基本實現社會主義現代化國家的歷史節點，屆時我國65歲以上老年人口預計占總人口比例將超過21%，進入超老齡社會；而到2050年，我國實現中華民族偉大複興奮鬥目標的歷史節點，該比例預計將超過27%，達到歷史峰值。

3.這一問題已經比較嚴峻，並且未來會越來越突出，如不及時加以解決，將影響該國重大發展目標的實現。

人口老齡化對我國實現中華民族偉大複興目標的影響不可小覷。

首先，人口老齡化成本增加。
隨著人口老齡化趨勢的發展，社會用於老年群體的養老金、醫療費、護理費，以及面向老年群體的福利設施的投入都在增加。據全國老齡辦統計預測，2020年我國人口老齡化成本大概占比國家GDP的10%，此後也將保持持續增長態勢。2050年左右，該比例將達25%左右，甚至有可能超過40%。

其次，我國人口老齡化問題與發達國家有所不同。
我國人口老齡化速度更快，短短三四十年時間就完成了發達國家五六十年甚至上百年才完成的人口老齡化進程。換言之，發達國家在近百年時間內相繼出現的老齡化問題，如養老金問題、老年人醫療負擔問題、老年人長期護理問題，以及經濟發展活力衰減問題，在我國將會在三四十年之內集中爆發。

與發達國家還有一點不同的是，除人口老齡化外，我國還面臨著國家的轉型發展。
兩大問題的相互交織，在國家發展層面造成了深刻影響。比如，老齡化與工業化、城鎮化、信息化相交織，與家庭的小型化、空巢化、獨居化相重疊，形成同頻共振，呈現放大效應，

我國正處於“爬坡過坎”、跨越中等收入陷阱的關鍵階段。應對人口老齡化問題處理不當，或將導致中等收入陷阱與過度老齡化陷阱相疊加，增加公共財政赤字的風險。

除此之外，人口老齡化還會帶來一系列的社會問題，比如待遇矛盾沖突加劇、農村發展活力衰減、社會保障支付危機等，給國家發展目標實現帶來障礙，形成積重難返的發展困局。

因此，積極應對人口老齡化是事關民族興衰、事關國計民生、事關中華民族偉大複興目標是否能如期實現的重大戰略問題。

4.解決這些問題還存在諸多薄弱環節和障礙，需要通過長期持續性的行動干預來改變。

我國積極應對人口老齡化的各項准備還存在著諸多不足。

（1）不均衡：
老齡事業和產業發展不平衡，地區、城鄉之間老齡事業發展不平衡，老年人的物質保障、服務保障和精神保障發展不均衡，居家社區養老服務與機構養老服務不均衡，養老金三大支柱之間發展不均衡，老年用品和服務業之間發展不均衡。

（2）不充分：
農村養老保障和服務發展不充分，我國層面長期照顧保障制度，頂層設計是缺失的。再比如說國家層面基本養老服務和制度建設，盡管有些省份建立了基本養老服務制度，但在國家層面還缺乏基本養老服務制度的頂層設計。

（3）不融合：
基層老齡工作出現斷層或受制於部門行政切割，協調難度大。一些惠老服務項目、資金以及基礎數據分屬不同的部門和渠道，基層難以統籌，數據重複采集、項目重複動員等問題突出。不同行政區劃間缺乏利益協調和補償機制，阻礙了服務資源的優化配置和老年人異地養老的發展。

（4）不可持續：
隨著撫養比不斷提升，我國應對人口老齡化的一些關鍵制度，比如基本養老保險制度、醫療保險等，會面臨不可持續的風險。目前少數省級行政區養老保險基金已經出現“穿底”，當期缺口不斷增大。醫保基金支出增幅大於收入增幅的現象同樣不容忽視。

（5）不公平：
因身份、地區、行業等不同，不同人群退休後的基本保障待遇差別較大。優質的養老、健康、文化、教育、法律等公共服務資源主要聚集在大中城市，基本公共服務均等化程度仍顯著不足。

（6）不精准：
一些老齡政策的精細化程度不足，針對性不強，沒有靶定市場主體和社會組織的真正痛點。

（7）不銜接：
社會保險制度轉移接續機制和信息聯審機制不健全，導致參保人跨統籌地區、跨制度重複參保情況比較普遍。一些中央層面老齡政策缺乏地方配套措施，一些綜合性政策缺乏專項政策配套措施。另外，在一些領域存在政策與上位法沖突、部門之間政策規定掣肘等問題，難以形成政策合力。

（8）不清晰：
應對人口老齡化應清晰界定政府、市場、社會、家庭與個人的責任。界定不清晰可能會導致某些地方在推進養老服務業發展的過程中面臨政府缺位或越位的問題，制約應對人口老齡化的效率。

No.2 為什麼是現在？

“十四五”時期將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，可謂是恰逢其時。為什麼這麼說？戰略的本質在於謀勢，未雨綢繆，化風險於無形。重在事前的“防洪”，而非事後“減災”；重在治未病，而非治已病。

國家戰略一定是要在戰略機遇期提出，如等到各種問題集中爆發同步呈現的時候再提出，則只能稱之為應急舉措。“十四五”時期，我們發展仍然處於重要戰略機遇期，也是應對人口老齡化所剩不久的戰略機會窗口期。

“十四五”之後，我國老年人口將以年均超過1100萬的速度持續增長到2035年的4.18億，進入重度老齡化的超老齡社會。同時，人口高齡化趨勢將會加速，人口轉入負增長，我國將面臨前所未有的人口負增長與人口快速老齡化相疊加的局面，迎來應對人口老齡化最艱難的階段。如等到那時，想要亡羊補牢，則為時晚矣。

· 挑戰性

No.1 老齡化發展呈現新特征

1.急速發展

在經曆“十三五”的短暫放緩後，隨著新中國成立後第二次生育高峰人口進入老年期，“十四五”時期我國進入老齡化急速發展階段。60歲以上老年人口將突破3億，占總人口比重超過20%，進入比較典型的老齡社會。

老年人口自2022年之後會迎來第二次強勁增長高峰，年均淨增長超過1200萬，是“十三五”時期的2倍，年均增長率是“十三五”時期的1.7倍。

2.代際更替

補償性生育高峰的60後開始進入老年期，被稱之為“新生代老年人”。他們的健康水平和受教育程度相對更高，消費理念也更新。在“十四五”末期，“新生代老年人”將占老年人口的28%左右。

隨著“獨一代”的60後父母進入老年隊列，再疊加“獨一代”的50後老年父母，使“十四五”時期獨生子女老年父母數量快速增加，老年人家庭空巢化、小型化、獨居化、少子化的態勢也會隨之繼續深入發展。

而與此同時，部分50後、60後“獨一代”子女進入孕育和撫幼期，使得這部分“夾心層”老年人面臨上有高齡父母需要照顧，下有孫子女需要照看的“代際向上照護”和“代際向下幫帶”的雙重負擔。

3.空間分布

“十四五”期間，老齡化“城鄉倒置現象”進一步加劇，預計農村人口老齡化程度由高於城市7.7個百分點增加到9.4個百分點。

“區域常住人口呈現東部放緩，中西部不斷加快的態勢”，是我國人口老齡化的顯著特征，其原因是中西部青少年、勞動力不斷向東部地區轉移。隨著人口城鎮化進程的推進，這一態勢有可能在“十四五”期間得到改變。

部分人口淨流出的農村地區和城市，將率先進入人口負增長和人口急速老齡化相疊加的局面，應對困難較大。

部分一二線城市的中心城區，特別是一些老城區，將面臨老年人口高度聚集、過度老齡化與“大城市病”相疊加的問題。

“十四五”期間，人口老齡化急速發展，給經濟、政治、社會、文化等領域帶來的問題會急劇增加，各種矛盾和問題的關聯性也會增加。老齡化問題會呈現出壓縮性、複合性和共振性的特點。

總體而言，我國人口老齡化呈現出由個體家庭問題向群體社會問題、由隱性緩慢發展向顯性加速發展、由相對單一的社會領域民生問題，向經濟、政治、社會、文化等各領域問題的轉變，這也使得我們應對人口老齡化的任務變得更加繁重。

No.2 內外部環境錯綜複雜

1.經濟增長的下行壓力增長。

據統計測算，“十四五”時期我國經濟平均增長速度將下降5%~5.5%，從而使得公共產品和服務供給的財力保障就受到影響。老年民生改善的福利剛性與財政增收壓力加大之間的矛盾將進一步顯現。這也使得繁榮老年消費市場、培育老齡產業新動能變得更為迫切。

2.要素集中化趨勢會進一步加強。

“十四五”期間，城鎮化速度放緩，我們將進入後城鎮化時代。提高城市生活質量、公共服務水平和精細化治理水平將成為“十四五”城鎮化的核心技術議題，各類發展要素將進一步向城市群、都市圈和大城市聚集。

整體來看，這樣的發展趨勢對區域老齡事業的高質量發展有著積極正面的影響。但對於某些地區而言，卻面臨著要素流失的局面。統籌城鄉區域老齡事業發展、縮小城鄉區域老年群體生活待遇差距的工作面臨著更多挑戰。

3.老年群體需求結構升級。

伴隨老年群體代際更替和收入水平的提升，其需求結構總體上呈現由生存需求向發展型和享受型需求的轉型，由物質保障型需求向服務型、精神文化需求的轉型。老年人更加渴望豐富多彩、富有尊嚴的晚年生活，這就給增加多層次、個性化、品質化、精細化的養老保障和服務供給提出了更高要求。

4.國際環境趨於複雜。

全球化遭遇回頭浪，世界主要經濟體更加內部化，全球多邊治理機制進一步削弱，國際公共事務治理更加扁平化、分散化，公共產品的供給缺口增大，全球產業鏈供應鏈多中心化趨勢加強，給我國統籌利用國際國內兩種資源、兩個市場應對人口老齡化、構建人類老齡社會應對共同體帶來更多阻礙。

相關閱讀

《老年金融學》/ <日>清家篤 著 / 中信出版集團