福利國家與世界經濟，丹麥做出了哪些取舍？

煙雲夢留史

引言

很明顯，上面介紹的社會變化和經濟變化對社會服務提出了全新的要求，與以前社會結構相比要求更高了(在很大程度上以前社會是全靠社會本身),富裕社會的公民對公共服務要求日益提高，如關懷兒童的機構、更好的教育、對老弱病殘提供更多的上門幫助和護理等。所有這些需求以前基本上是各家自己負擔,或由與他們相近的人承擔。對這些數不清的要求和挑戰的回答是建設福利國家。

福利國家與服務經濟

福利國家真正在丹麥實現是在1960年前後。林林總總的福利國家是第二次世界大戰造成的後果，它的理念源自西歐。誠如前面已討論過的,這是丹麥社會民主党人的核心原則。早在1945年，社會民主党就在其宣言《丹麥之未來》中勾勒出它的主要輪廓,1961年宣言又使其更為豐滿。按1961年宣言,公共部門不只是擔負緩解眼前需要的責任，而且要確保每個公民過上像樣的生活,保證他們獲得醫療和教育所需的錢則通過進一步的稅收政策解決。這樣更大的負擔落在了高收入人群身上，福利性服務在某些方面來說就成了“免費”服務。福利國家雖然原先只是社會民主党提倡的,但是自由党和保守党也逐漸接受了這一理念。所以此後討論的問題不是丹麥應該成為福利國家與否,而是一場關於福利法規訂到什麼程度的辯論。

福利國家的創建和服務社會的出現導致文職官員人數的暴增。1950年醫療衛生和社會服務性行業的從業人員是16.8萬,其中7.8萬是在醫療衛生和社會服務性行業。到1960年就增至23.4萬,其中10.1萬人在醫療衛生和社會服務性行業。到1970年則分別增加到44.4萬和20萬人。2000年公共部門雇員近90萬人，是整個工作人口的三分之一。當然公共開支在國內生產總值裏的比重也相應增加。1950年公共開支只占國內生產總值的23%,但從1970年起就占到50%左右，不過近年有些下降。賦稅與福利國家的擴大同步增加。1960年前丹麥人納的稅只占他們收入四分之一左右,後來翻了一番，到了50%,2000年則到達51%。

這些數據再清楚不過地說明20世紀下半葉丹麥福利國家和服務性社會的驚人擴張，因60年代的暴富而滾滾向前。無論是70年代的經濟危機還是80年代的蕭條都不能阻止福利國家進一步擴張的步伐。丹麥人與福利制度已融為一體,盡管每個人都知道福利制度再也不能繼續擴張，否則對各行各業都會造成嚴重影響，各行各業與此同時還得在國際上進行前所未有的激烈競爭。平心而論，當年祭起福利制度大旗的政治家有一百個理由相信，當繁榮普遍增加時，對社會服務的需求就會下降。但在真實世界裏,實際出現的卻是相反的情況，隨著社會和醫療福利的增加,需求和要求也增加了。

有一種方法可把丹麥福利國家連同其全面的社會保障網及高度集體責任感看作是現代國家版的舊時代(就是農業改革之前)的村合作制。數百年裏村合作制為丹麥人的日常生活構建了一個無憂無慮、安全可靠的框架，塑造了丹麥人的行為舉止和道德規範,甚至對做個丹麥人意味著什麼作出界定。福利國家及其固有的安全和對付內外威脅的集體保護觸動了丹麥人內心深處的民族感。這興許能夠解釋丹麥人為什麼對改變福利制度會那麼躊躇，所以當政客想要對福利國家的發展作些限制時，真的是要十分小心了。甚至連自由党、保守党政府(2001年大選中它們堅定支持中等階層)也不敢削減服務，而只是把他們自己限在一個簡單決定上:不再進一步增稅。從現在的納稅水平看,這只能算是非常有限的一小步。

丹麥福利國家與世界經濟

福利社會的真正建築師揚斯·奧托·克拉格,即前面提到的,是社會民主党政府首相。他從一開始就認為建設福利國家是一項工程,在戰後困難歲月裏,這一工程把丹麥社會團結在一起。在他看來,這是一個國家工程，是保護嬌小的丹麥不受外來威脅。他同樣認為經濟發展是這一工程成功和強化的前提。由於丹麥十分依賴出口,持續發展就需要通暢地進入出口市場。德國和英國市場最為重要。他看到，確保丹麥不被擠出重要市場是最迫切的政治目標。從當時歐洲市場形勢看，這不是很容易做到的，但是在他作出個人的巨大努力之後,他成功了，這是他永垂青史的功勞和榮耀。與此同時他又把握航向,駛過陰險狡詐、暗礁密布的60年代海域，朝著高於一切的目標福利國家前進。

共同市場成立於1957年由德國、法國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡等國組成。這是政治、經濟廣泛合作的一株幼芽,首先達成關貿總同盟,簽訂了幾個農業協定，規定了農產品的最低價格。丹麥考慮申請加入，但還是決定不參加,因為英國和北歐國家都不願意參加。兩年後丹麥加入“歐洲自由貿易聯盟”。這是以英國為首的自由貿易協議，葡萄牙、瑞士、瑞典、挪威及芬蘭也參加了。從丹麥角度看，自由貿易協議的欠缺之處是它不將農產品包括在內，而農產品卻是丹麥最重要的出口產品;另一弊端是它使丹麥對共同市場的出口更難了。

從長遠看，歐洲分成兩個貿易集團會產生很多難題,尤其是對自由貿易聯盟國家。它們只能站在路旁眼睜睜看著德國這座經濟發電站在歐洲經濟共同體裏冒蒸汽,而自由貿易區裏仍缺乏活力。1961年英國申請參加歐洲經濟共同體，丹麥也提出申請。60年代舉行了一連串談判,皆無結果，最後以法國總統戴高樂否決英國申請而告終。1972年終於達成一份滿足英國要求的協議。丹麥也覺得能夠在“羅馬條約”上簽字。

盡管“羅馬條約”讓克拉格滿意,但申請的道路太長了點，其中包括排它性的北歐自由市場。在加入歐共體前還有一個障礙要跨越:公民表決。由於國內意見分歧，需公民投票表決。支持加入歐共體的人將理由集中在經濟方面;而反對者堅持說加入會意味著丹麥將把自己的獨立拱手交給這個跨國組織,丹麥的福利也會深受其害。

辯論雙方提出了自己觀點，辯論持續了許久。說來也怪，盡管這僅是克拉格的起點，但支持加入歐共體的人並未使百姓明白加入歐共體不只涉及單純的經濟問題，同時也是為了保存現代丹麥最重要的形象——福利國家。這使反對者成功地讓百姓看到加入歐共體是對福利國家的威脅，對丹麥的理念也是個威脅。說得輕一點,這場辯論沒有反映出這個問題的政治和經濟現實。丹麥這種角色紊亂、沒有實質內容論證的辯論,自1972年起就成為辯論歐洲問題時的禍根。盡管有這些使人頭暈腦脹的根本問題，但1972年公民投票的結果還是多數贊成加入歐共體。挪威人拒絕加入歐共體著實使丹麥國內支持加入的人擔起心來,然而結果還是63%的丹麥人贊成33%的人反對。所以1973年1月1日丹麥成為擴大了的歐共體正式成員。歐共體現在把所有出口市場都整合在一起，對丹麥經濟增長十分重要,因而也對丹麥福利國家的延續十分重要。

總的來看，盡管從1973年危機開始到20世紀末丹麥人的個人消費增加了近三分之一，但與以前相比,這個消費的增長分布得更不平等了。一個全新的、持續增大的人群出現了。他們由長期失業人員、社會保障制度受益人員以及癮君子組成。所有這些人都時刻依賴社會服務，因而他們體會不到收入的普遍增加。另一方面80年代動蕩的經濟對投機者特別有利，一小撮敢於冒險的年輕人聚斂了巨大財富。雖然這個時候大約30%的國內產品是通過福利機制再分配,但這對阻止社會分化的擴大還遠遠不夠。社會分化加深的趨勢又因來自第三世界的移民和難民人數飛速增加而加劇。2000年丹麥約有30萬移民和難民。就像前面提到的“常住人群”一樣,新來人口的大多數也靠國家失業救濟等公共事業方面的開支生存,在一定程度上這是糟糕的一體化政策造成的。

猶豫、傍徨、扭扭捏捏的歐洲人

誠如前面所說,大多數丹麥人認為加入歐洲經濟共同體是一個國家項目的組成部分，目的是保護丹麥經濟，拯救丹麥福利模式。然而，實用主義者對這樣一個事實視而不見:共同市場原初的核心理念就是聯邦,長遠目標是政治上把歐洲聯合起來。經濟合作只是一個開始，是達到長遠目標的工具。丹麥的不同想法顯然是它對歐洲擴張計劃抱猶豫和保留態度(這一直是丹麥標志性的態度)的主要原因之一。

丹麥加入歐洲經濟共同體後的十來年裏,歐洲聯盟步伐邁得很慢。到了80年代,建立歐盟的速度加快了。1983年會員國發表一個宣言，稱它們保證為建立歐洲聯盟而努力。三年後會員國政府首腦通過了“單一歐洲法”其中包括1993年前撤除技術和財務上的貿易障礙的條文，目的在於創建“內部市場”，促進廣泛和諧,包括與經濟和貿易不直接相關領域裏的和諧。最重要的是,采取的和諧措施只需多數票通過即可,各國皆無否決權。

不可否認，這些廣泛的決定有很強的聯盟味道。首相施呂特爾在酣戰的片刻沉寂之間公然不顧明顯的事實說聯盟問題已成定局,就像(裝飾大門的)門釘已釘死在大門上一樣。坦率地說這對營造辯論的客觀氣候毫無益處。盡管如此，政府對公民投票結果的判斷顯然是正確的。實際結果是56%多一點的票贊成“單一歐洲法”,不到44%的票反對。後來每次關於擴大歐洲聯盟的投票大體都把丹麥人分成一半對一半，有時贊成票略多一點，有時反對票略多一點。

1992年對“馬斯特裏赫特條約”(正式名稱是“政治聯盟條約”)投票情況更是明顯。“馬斯特裏赫特條約”由許多協議構成,所有這些協議都是擴大合作更有約束力。協議的關鍵點是經濟和貨幣聯盟,有一個共同的中央銀行和一種共同的貨幣，它們會以聯邦形式把原先的經濟共同市場變成超國家的合作組織。聯盟絕非如施呂特爾所說“大門上釘的釘子”。從“馬斯特裏赫特條約”看這點是再清楚不過了。條約要求(各國)交出主權,章程規定要舉行一次公民投票。丹麥引領公民投票的辯論總算第一次嚴肅地集中在政治方面,而不只是經濟方面。反對派成功地在丹麥人的畏懼心理上大做文章，他們擔心會失去自己珍愛的福利國家，會被捉摸不透的外國利益所操縱。支持條約的人反對這種說法。他們努力使丹麥人相信，聯盟在政治和安全方面成功的可能性很小。公民投票的結果是反對方以極其微弱的優勢獲勝:50.7%反對,49.3%贊成。所以，就丹麥而言，提議被否決了。

投票結果的震波通過政治機構傳到丹麥國內外,因為對歐洲條約作任何改動都需要所有成員國的同意。其他國家覺得整個一體化進程因小小丹麥反對而突然結束是不可接受的,這也非常自然。1992年12月的“愛丁堡協議”提出了一個解決辦法:丹麥有權退出四個領域,即:聯盟共同的公民身份問題、共同貨幣、軍事政策和司法互助。次年，丹麥又就此新協議進行公民投票。這一次，近57%贊成，43%略多一點的人反對。

後來更明顯的是，丹麥退出的領域正是歐盟此後幾年裏獲得最有

力發展的領域,丹麥搬起石頭砸了自己的腳。1994年“歐洲共同體”更名為“歐洲聯盟”。1995年瑞典芬蘭和奧地利成為歐盟正式會員國,令丹麥不堪設想的是，它若置身於歐盟之外會有什麼前途,須知“愛丁堡協議”之後,丹麥只是個部分會員國了。2000年9月丹麥就是否加入第三階段的經濟與貨幣聯盟舉行公民投票,第三階段就開始用歐元作為共同貨幣了，結果是53.1%的居民投了反對票。更加突出地顯現出丹麥這種三心二意的非正式會員國性質,也再次將丹麥民眾對歐洲聯盟的重重疑慮非常突出地顯露出來。

丹麥對歐盟態度矛盾,一個很好的說明是，2002年秋，主持歐盟進一步擴大並達成協議的成功談判的關鍵因素是當時丹麥擔任輪值主席起了重要作用。這次談判准備再接納10個國家。這一擴大不只是把歐盟的支撐點往北和往東推進，也就是說支撐點離丹麥更近了，同時也與丹麥模棱兩可的暖昧態度成鮮明對比。因此,與上一次(1995年)歐盟擴大相比，2002年就更難想象丹麥置身於歐盟之外的前途了。但至今丹麥仍有約一半人口是懷疑派。

三心二意的先鋒國家

社會民主党政府在90年代的一個特定時刻提出一句口號:“丹麥是先鋒國家”。按這個相當情緒化的口號,丹麥是要把自己塑造成福利領域裏的模範，成為其他國家的榜樣。這個口號的提出者應該很少看國際比較研究報告吧。這些比較研究報告戳穿了這句口號所代表的沾沾自喜的滿足氣球。這些報告顯示,丹麥在校學生已落在其他國家學生後面(我們通常與這些國家比知識,比能力),報告同時說除了很少幾個例外，丹麥教育太昂貴,效益太低。報告還顯示,盡管丹麥在醫療衛生上花的錢很多,但在很多方面還不能跟許多國家，例如法國的醫療衛生相比,等候治療病人的名單太長,醫院房屋破損，設備過時。這些報告的結論對許多丹麥人是個沉重打擊，並引發了第一場真正嚴肅的、不帶偏見的關於福利制度應最先解決的問題和福利的有限性的辯論。

通過辯論有一點已十分清楚:沿著60年代鎖定的目標一味擴大丹麥福利模式是不夠的,因為隨著共產主義垮台而來的全球化壓力已使丹麥商業和丹麥社會快速變化。一方面是想抱殘守缺,死死抱住自己熟悉的舊模式不放，另一方面是毫不留情地需要適應並滿足全球化的要求，如何處理兩者之間的緊張關系是丹麥進入21世紀後最大的挑戰。

我們暫且回到詹姆士·梅隆爵士所說最廣義的丹麥經濟上來。丹麥經濟要實現兩個目的:一是為合理的生活水平打個基礎，一是保護丹麥理念。應該說丹麥在千禧年之交所面臨的進退維谷從本質上看是全球化經濟在許多方面正朝著與丹麥福利社會背道而馳的方向發展。丹麥經濟一個必不可少的前提條件是要有變革的意願，這樣丹麥經濟才能完成詹姆士爵士所提出的兩大目的——建立高效的福利體制,又不降低競爭力和生活水平。丹麥無力改變全球樣式。它的困難任務是既要適應全球化發展趨勢，又不在此進程中失去它的特性和社會價值。

我們這裏講的是丹麥如何從一個短缺多多的窮國發展成世界最富裕國家之一的故事，展示出過去一代又一代丹麥人在歷史關鍵時刻掌握了這門很難的藝術。這使我們有理由相信,當代丹麥人也能創造出同樣的奇跡，也能找到平衡使丹麥經濟在不斷變化世界中保持和提高自己地位又不損害丹麥特性。

結語

柏林牆倒塌後，世界及世界經濟跟丹麥靠得更近了。但是,從丹麥對歐盟的曖昧態度可以看出丹麥真的向世界靠近多少,而且特別要說的是丹麥人在多大程度上又希望走進世界，就不是很清楚了。迫切需要澄清這個間題，迫切需要計算其後果,這對未來丹麥的經濟地位十分重要。